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規(guī)劃修編是指在上輪規(guī)劃實施的基礎(chǔ)上，根據(jù)我市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展要求以及自然、社會經(jīng)濟條件對土地的開發(fā)、利用、整治、保護等在空間和時間上進行新的規(guī)劃和布局。其目的在于加強土地利用的宏觀控制和計劃管理，合理利用土地資源，提高土地利用率和土地產(chǎn)出率，促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，并為土地利用科學(xué)管理提供依據(jù)。為做好新一輪規(guī)劃修編，使之為實現(xiàn)資源保護與保障發(fā)展的雙贏提供依據(jù)和技術(shù)支撐，我們對上輪規(guī)劃實施情況進行了調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上，提出規(guī)劃修編的思路和方法。

一、上輪規(guī)劃編制情況

(一)上輪規(guī)劃編制概況

規(guī)劃編制以19*年為規(guī)劃基期，*年為階段目標年，2010年為規(guī)劃目標年。應(yīng)用19*年土地利用現(xiàn)狀變更成果，自19*年開始編制，于*年8月完成，同時經(jīng)*省人民政府批復(fù)實施。規(guī)劃范圍為威海市行政區(qū)范圍內(nèi)的所有土地，包括*、*、*、*一區(qū)三市，土地面積5697.*平方公里。

(二)上輪規(guī)劃編制的基本思路

規(guī)劃編制以保護耕地和控制建設(shè)用地為重點，圍繞上級規(guī)劃下達的規(guī)劃期間土地利用的主要控制指標，結(jié)合威海市土地資源利用狀況和土地利用需求量預(yù)測結(jié)果，層層進行指標分解和布局落實?？偟脑瓌t是，耕地保有量和基本農(nóng)田面積不低于上級下達的控制指標，建設(shè)占用耕地和城鎮(zhèn)規(guī)模不突破上級確定的控制指標，補充耕地面積不少于上級下達的控制指標。

(三)上輪規(guī)劃的主要目標

1、土地利用的目標

實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，逐步提高耕地質(zhì)量，有效保護和綜合治理農(nóng)用地；有效控制建設(shè)用地，嚴格控制城鄉(xiāng)居民用地總規(guī)模；全面開展土地整理和復(fù)墾工作，適度開發(fā)耕地后備資源，實現(xiàn)耕地占補平衡有余；優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用率和產(chǎn)出率。促進土地合理利用和社會經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（1）全市耕地減少量控制在6492.67公頃，其中建設(shè)占用耕地6176.24公頃，退耕276.77公頃，災(zāi)毀39.66公頃。補充耕地量不低于6494.95公頃。耕地保持動態(tài)平衡。人均耕地不低于0.073公頃（1.1畝）。

（2）全市土地利用率由19*年的85.84%提高到92.95%；林木覆蓋率由34.20%提高到45.00%。

（3）城鎮(zhèn)村用地規(guī)?？刂圃?43*.21公頃，城鎮(zhèn)人均用地標準控制在113㎡,農(nóng)村居民點人均用地標準控制在150㎡左右。

（4）規(guī)劃期間，全市基本農(nóng)田保護面積不低于169943.86公頃，基本農(nóng)田保護率88.13%。

（5）通過組織土地開發(fā)、復(fù)墾和整理，規(guī)劃期間全市補充耕地量不少于6494.95公頃。

2、城鎮(zhèn)用地的總體布局和主要目標

根據(jù)土地利用的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)對城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的有效控制，按照“一主兩副多分區(qū)”的總體布局?！耙恢鳌笔侵敢?中心城區(qū)為核心，聯(lián)動發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)兩個城市副中心城區(qū)，協(xié)調(diào)*、*、*、*、*新區(qū)等城市組團共同形成“一主兩副多分區(qū)”的城市結(jié)構(gòu)。到2010年城市用地規(guī)?？刂圃?4934公頃。

二、上輪規(guī)劃實施情況評價

(一)規(guī)劃目標實現(xiàn)程度

根據(jù)*－20*年威海市土地利用變更調(diào)查資料，對威海市上輪土地利用總體規(guī)劃實施情況進行分析評價。

1、耕地保護目標實施情況

(1)耕地保有量

上輪規(guī)劃確定威海市耕地保有量目標為192971.41公頃，到20*年末全市實有耕地面積192006.53公頃，比規(guī)劃耕地保有量少*4.88公頃。耕地保有量不增反減，耕地減少速度較快，未實現(xiàn)耕地保有量目標。

(2)基本農(nóng)田保護面積

上輪規(guī)劃所確定的全市基本農(nóng)田保護面積為1669943.86公頃，基本農(nóng)田的保護率為88.13%。在*－20*年的規(guī)劃實施期間，對基本農(nóng)田結(jié)構(gòu)和布局進行了調(diào)整，20*年全市基本農(nóng)田構(gòu)成為耕地165275.19公頃，園地2604.07公頃，林地1994.16公頃，其它農(nóng)用地70.44公頃。實際劃定基本農(nóng)田面積169943.86公頃，規(guī)劃實施期間全市基本農(nóng)田面積保持穩(wěn)定。

（3）土地開發(fā)整理復(fù)墾補充耕地

上輪規(guī)劃確定*－2010年期間全市通過土地開發(fā)整理補充耕地6494.95公頃，*－20*年期間全市實際通過開發(fā)復(fù)墾整理補充耕地7039.01公頃，相當(dāng)于規(guī)劃控制指標的108.38%。超額完成了補充任務(wù)。

(4)耕地減少規(guī)?？刂浦笜?/p>

上輪規(guī)劃確定全市*－2010年耕地減少量（建設(shè)占用、生態(tài)退耕、災(zāi)毀）不超過6492.67公頃。*－20*年規(guī)劃實施期間共減少耕地7*9.43公頃，相當(dāng)于規(guī)劃控制指標的122.74%，超過了規(guī)劃控制指標。

2、建設(shè)用地控制指標實施情況

(1)建設(shè)用地總規(guī)模擴大

上輪規(guī)劃確定全市*－2010年建設(shè)用地總規(guī)模擴大11825.92公頃，*－20*年規(guī)劃實施9年間，全市建設(shè)用地規(guī)模實際擴大13185.28公頃，規(guī)劃指標執(zhí)行率為111.49%。超過了規(guī)劃控制指標。

(2)建設(shè)占用耕地規(guī)模

上輪規(guī)劃確定全市*－2010年建設(shè)占用耕地控制指標6176.24公頃，*－20*年實際建設(shè)占用耕地面積7928.90公頃，相當(dāng)于規(guī)劃控制指標的127.33%。

(3)城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴大數(shù)量

上輪規(guī)劃確定*－2010年城鎮(zhèn)規(guī)模擴大控制指標為3460.77公頃，*－20*年期間，全市城鎮(zhèn)用地實際規(guī)模擴大3022.02公頃，相當(dāng)于控制增加規(guī)模的87.32%。沒有突破控制指標。

(4)基礎(chǔ)設(shè)施用地

上輪規(guī)劃確定*—2010年交通和水利基礎(chǔ)設(shè)施用地控制指標3485.35公頃，*—20*年基礎(chǔ)設(shè)施實際增加1141.88公頃，規(guī)劃指標執(zhí)行率為50.*%，實施進度慢于規(guī)劃時間進度。

3、重點工程用地保障情況

全市上輪規(guī)劃共確定*—2010年必須保證的重點工程用地27項，用地面積2703.28公頃，*—20*年用地1582.11公頃，占規(guī)劃的58.5%。

4、生態(tài)保護用地情況

(1)生態(tài)退耕情況

為改善生態(tài)環(huán)境，上輪規(guī)劃確定全市*—2010年生態(tài)退耕面積200.00公頃，至20*年實際退耕面積40.53公頃，規(guī)劃指標執(zhí)行率僅為20.27%。

(2)林木覆蓋率

19*年末全市林木覆蓋率為34.20%，上輪規(guī)劃確定全市*—2010年林地面積增加36463.50公頃。到20*年末，全市林地面積111833.*公頃，比19*年減少了502.44公頃，遠未達到規(guī)劃目標。

(3)土地利用率

19*年威海市土地利用率為84.29%，20*年土地利用率提高到93.23%，增加8.94%。

(二)上輪規(guī)劃實施成效

1、以規(guī)劃為依據(jù)，以用途管制為手段，土地利用管理的力度大大加強。上輪規(guī)劃的實施，把國家關(guān)于土地利用的大政方針和管理的基本原則落實到各級土地利用總體規(guī)劃具體方案中，解決了長期以來在管理實踐中土地利用的基本國策難以具體落實的突出問題，使各級政府和國土資源部門在土地利用的微觀管理上，做到了大政方針明確，階段目標清晰，規(guī)劃依據(jù)具體，管制規(guī)則有力，對土地用途的管制方向以規(guī)劃方案的規(guī)定為標準，對土地用途的變化管理以管制規(guī)則為依據(jù)，不僅解決了土地利用管理有依據(jù)的問題，并且確立了土地規(guī)劃在土地利用控制中的強勢地位，使土地利用管理的力度大大加強。

2、耕地保護體系初步健全，改變了耕地只占不補的局面。上輪規(guī)劃以耕地保護為重點，健全了耕地保護體系：一是明確了耕地保護的目標，特別是縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃明確了基本農(nóng)田保護和耕地管制的范圍，使實施管理中耕地保護的對象十分明確；二是制定了耕地用途管制規(guī)則和基本農(nóng)田保護規(guī)定，使耕地保護的原則具體化，便于基層管理操作；三是建立健全了耕地保護的相關(guān)制度，審批制度、占補平衡制度、耕地開墾費和新增建設(shè)用地有償使用費制度、基本農(nóng)田保護區(qū)管理制度、監(jiān)督檢查制度等，使耕地保護做到有章可循；四是完善實現(xiàn)耕地保護的相關(guān)機制，設(shè)立耕地開墾專項資金，開展土地開發(fā)復(fù)墾整理，實行建設(shè)占用耕地占一補一，徹底改變了耕地只占不補的被動局面。

3、建設(shè)用地范圍得到一定程度控制。規(guī)劃實施后，劃定了各類建設(shè)用地規(guī)?？刂迫?，將建設(shè)用地限制在一定范圍內(nèi)進行，在日常審批時，對不在建設(shè)用地控制圈內(nèi)選址的用地除國家重點建設(shè)項目外，一般不予批準，從而有效的改變了過去建設(shè)項目用地隨意選址、分散布局的格局，對城鄉(xiāng)居民點用地的集中建設(shè)起到了較好的控制作用。

4、通過實施土地開發(fā)整理制度，增加了推動規(guī)劃實施的手段。通過嚴格執(zhí)行耕地占一補一政策，為實現(xiàn)耕地占補平衡找到了有效途徑，*-20*年間，全市通過土地開發(fā)整理復(fù)墾補充耕地7039.01公頃，做到了已審批的建設(shè)占用耕地的占補平衡；在土地開發(fā)整理項目的實施過程中，平整土地，配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善土地生產(chǎn)條件，提高了土地利用效益，為土地的規(guī)模經(jīng)營和機械化生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的條件。隨著投入力度的加大和實施管理的規(guī)范，土地開發(fā)整理已成為推動規(guī)劃實施的重要手段。

5、上輪土地利用總體規(guī)劃的制定和執(zhí)行，發(fā)揮了市場配置資源的基礎(chǔ)性作用

規(guī)劃調(diào)控和市場調(diào)節(jié)在土地資源配置中的作用是相輔相成、不可偏廢的。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，要求土地資源的配置必須引入市場機制，培育和規(guī)范土地市場，擴大土地有償使用范圍，充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。從土地利用規(guī)劃的實踐意義上看，市場經(jīng)濟條件下，決定個體土地利用行為的是經(jīng)濟利益，但僅靠市場機制不可能做到土地資源的優(yōu)化配置，特別是不可能實現(xiàn)對耕地及其他社會公益性用地的保護，必須通過土地利用總體規(guī)劃等措施，加強對土地市場的干預(yù)和調(diào)控，彌補市場機制的不足。因此，土地利用總體規(guī)劃是發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用的前提。全市通過土地利用總體規(guī)劃，對土地供應(yīng)總量進行了嚴格控制，規(guī)范了土地市場，有效發(fā)揮了市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，有效地提高了土地資產(chǎn)價值，從而提高土地資源利用效率。

6、規(guī)劃實施社會效益明顯

（1）土地使用者在用地手續(xù)辦理過程中加深了用地必須規(guī)劃的認識。各級政府和國土資源部門在用地審批中，較好地堅持了不符合規(guī)劃的用地不予審批，一部分用地項目因不符合規(guī)劃而重新選址，或確因建設(shè)用地需要而調(diào)整規(guī)劃才能辦理用地手續(xù)，這令用地者逐步認識到，用地不符合規(guī)劃行不通，不符合規(guī)劃的用地不會得到批準。

（2）各級政府在協(xié)調(diào)建設(shè)發(fā)展與耕地保護的矛盾中體會到了統(tǒng)籌安排土地利用的重要性。在威海市郊發(fā)展較快的地區(qū)，由于上輪規(guī)劃中在指標分配和用地布局上考慮不周，建設(shè)用地指標局部供求緊張，耕地保護與建設(shè)項目選址的矛盾突出，為了保證建設(shè)項目用地需求，一些地方只好調(diào)整規(guī)劃進行指標調(diào)劑和用地布局調(diào)整。這些地方的領(lǐng)導(dǎo)從土地利用的矛盾協(xié)調(diào)中加深了對按規(guī)劃用地的認識，土地的規(guī)劃意識大為增強。

（3）國土資源部門在用途管制的實施中加強了規(guī)劃的龍頭地位。隨著土地用途管制制度的逐步完善，現(xiàn)在無論是建設(shè)用地審批，還是土地開發(fā)整理立項，首先必須進行規(guī)劃審查，規(guī)劃成為用地的第一道關(guān)，擁有用地審批中的一票否決權(quán)；在建設(shè)用地供應(yīng)上，逐步引入了規(guī)劃調(diào)控的理念，提出了調(diào)控總量，控制增量，盤活存量的宏觀管理思路；違法用地能否補辦手續(xù)，也要以是否符合規(guī)劃為前提條件。

（4）通過違法案件的查處和規(guī)劃用地宣傳教育，增強了廣大群眾的規(guī)劃用地觀念。對違反土地規(guī)劃用地和未批先用、少批多占等違法用地行為嚴肅查處、并追究有關(guān)人員的法律責(zé)任，通過以案講法和長期的宣傳教育，使全社會開始形成用地和管理土地必須依據(jù)規(guī)劃的觀念。

(三)上輪規(guī)劃實施中存在的問題

1、耕地保有量目標實現(xiàn)難度大。

一是全市的耕地保有量目標沒有實現(xiàn)。全市20*年末實有耕地192006.53公頃，比上輪規(guī)劃所確定的耕地保有量少*4.88公頃，低于規(guī)劃所確定的耕地保有量指標。

二是3個縣級市2個沒有實現(xiàn)規(guī)劃的耕地保有量目標。除*市耕地面積增加外，其它2個縣級市的耕地面積均低于規(guī)劃所確定的耕地保有量指標。

三是實有耕地面積與規(guī)劃耕地保有量目標的差距呈擴大的趨勢。全市在規(guī)劃實施的9年中，除19*、1999年全市耕地保有量達到控制指標外，以后幾年耕地保有量都低于規(guī)劃所確定的標準，且與規(guī)劃耕地保有量目標的差距越來越大。

四是補充耕地與減少耕地不成比例。在規(guī)劃實施的9年中，全市耕地共減少15349.68公頃；而補充耕地14384.80公頃，補充耕地與減少耕地不成比例。

2、建設(shè)用地現(xiàn)實需求與規(guī)劃方案的矛盾比較突出。

一是建設(shè)占用耕地指標缺口大。規(guī)劃實施期間，全市建設(shè)占用耕地面積7928.90公頃，相當(dāng)于規(guī)劃控制指標的127.34%。

二是建設(shè)用地空間布局矛盾較為突出。由于上輪規(guī)劃在用地指標分配上基本采取了平均分配的方法，但規(guī)劃實施以后，建設(shè)發(fā)展的非均衡態(tài)勢明顯，建設(shè)用地需求相對集中，局部建設(shè)用地指標不足的矛盾較為突出。

3、土地開發(fā)整理投入不足，補充耕地缺口較大。

一是補充耕地與耕地占用的缺口大。規(guī)劃實施期間，雖然市已批準的建設(shè)用地項目基本做到了耕地占補平衡，但根據(jù)變更調(diào)查資料，各項建設(shè)實際占用耕地7928.90公頃，而土地開發(fā)整理增加耕地僅7039.01公頃，相當(dāng)于建設(shè)占用耕地的88.78%。這說明，在經(jīng)濟發(fā)展加速、占用耕地數(shù)量大幅上升的情況下，土地開發(fā)整理補充耕地的數(shù)量跟不上建設(shè)占用耕地的速度，如果不改變這種局面，實現(xiàn)耕地占補平衡的目標非常困難。

二是開發(fā)整理的進展與社會經(jīng)濟發(fā)展的要求有著較大的距離。隨著社會主義市場經(jīng)濟的日臻完善，市場對土地資源的配置開始發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用提出了一些新的要求，如改善土地生產(chǎn)條件，加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，促進城鎮(zhèn)化的發(fā)展，建設(shè)中心村等。土地開發(fā)整理作為政府促進規(guī)劃實施的重要措施，在這方面應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用。但由于土地開發(fā)整理投入不足，規(guī)模不大，影響有限，發(fā)揮的作用不是很明顯。

4、規(guī)劃頻繁調(diào)整，影響了規(guī)劃的嚴肅性。上輪規(guī)劃在方案編制時以剛性為主，彈性不足，對土地利用變化缺乏適應(yīng)性，規(guī)劃的用地位置與實際項目選址要求不符的現(xiàn)象比較普遍。線狀工程用地和一些工業(yè)園區(qū)用地尤其突出，動輒要修改規(guī)劃，有些用地量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，幾乎是年年調(diào)整，形成了規(guī)劃跟著項目跑的局面。土地利用總體規(guī)劃的頻繁調(diào)整，使規(guī)劃管理面臨尷尬的局面，不調(diào)整規(guī)劃不能滿足現(xiàn)實建設(shè)用地需求，頻繁調(diào)整規(guī)劃，又會使規(guī)劃失去嚴肅性。

5、規(guī)劃實施的權(quán)威性還不高，總體控制作用發(fā)揮不充分。由于土地利用總體規(guī)劃實施的時間還不長，社會對規(guī)劃重要性認識還不深，出現(xiàn)了規(guī)劃的法律地位雖然很高，但在實施管理中的隨意性卻相對較大的現(xiàn)象。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)對用地要符合土地利用總體規(guī)劃認識不高，在用地安排時片面要求規(guī)劃方案適合用地要求，一味要求國土資源部門修改規(guī)劃以滿足用地需求。另外，一些行業(yè)用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在發(fā)展目標、統(tǒng)計口徑、基期數(shù)據(jù)、規(guī)劃期限等方面不一致，土地利用規(guī)模上不協(xié)調(diào)，也在一定程度上限制了土地利用總體規(guī)劃綜合控制作用的發(fā)揮。

(四)影響規(guī)劃實施的主要因素

1、國家政策和規(guī)劃實施條件的變化。近幾年，國家出臺了一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策，直接或間接影響到已批準的土地利用總體規(guī)劃的實施，如擴大內(nèi)需、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，使地方經(jīng)濟發(fā)展速度加快，建設(shè)用地需求大幅度增長；而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整土地利用政策的變化、國家加大生態(tài)退耕力度等又使耕地面積大量減少，一增一減，使土地利用的格局發(fā)生了很大變化。規(guī)劃本來是基于一定條件下的土地利用方案，現(xiàn)在這些條件發(fā)生了變化，自然會對規(guī)劃目標的實施產(chǎn)生影響。

2、上輪規(guī)劃指導(dǎo)思想和方案自身的不足。在建設(shè)用地與耕地保護的關(guān)系處理上，按照以有限供給制約建設(shè)用地需求的思路，人為地壓縮建設(shè)用地量以滿足上級下達的控制指標要求，規(guī)劃的建設(shè)用地指標并不反映實際的建設(shè)用地需求量。各級規(guī)劃向下級分配指標時，多采取平均分配的辦法，未能充分考慮各地非均衡發(fā)展的個性化要求，致使發(fā)展較快的地區(qū)普遍指標不夠用。另外，規(guī)劃方案與實際用地需求結(jié)合不緊，實施起來，動輒要修改規(guī)劃。

3、規(guī)劃實施措施和政策的不到位。上輪規(guī)劃實施后，為了保證規(guī)劃目標的實現(xiàn)，國家先后出臺了一系列與規(guī)劃實施相關(guān)的政策，如建立耕地開墾基金、收取耕地開墾費和新增建設(shè)用地有償使用費、實行異地開墾、農(nóng)地整理增加耕地指標折抵建設(shè)占用耕地指標，如果這些措施能夠很好地落實，規(guī)劃實施的力度應(yīng)該說是比較大的。但是由于多種原因，耕地開墾基金的歸集難度很大，耕地開墾費和新增建設(shè)用地有償使用費征收不到位，異地開墾、農(nóng)地整理增加耕地折抵和建設(shè)用地置換政策沒有落實，致使規(guī)劃實施的資金保障和政策保障大打折扣。

4、一些地方和部分領(lǐng)導(dǎo)對規(guī)劃管理的觀念存在偏差。一些地方對規(guī)劃的政策性缺乏正確認識，認為規(guī)劃應(yīng)該根據(jù)需要隨意修改。部分基層領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃意識淡薄，以為領(lǐng)導(dǎo)集體研究就可以改變規(guī)劃。少數(shù)用地者缺乏法制觀念，認為只要經(jīng)過政府領(lǐng)導(dǎo)同意就可以隨意用地。這些對規(guī)劃管理的錯誤認識，在一定程度上還存在，導(dǎo)致一些地方頻繁修改規(guī)劃，一些地方違法占地時有發(fā)生，影響了規(guī)劃的順利實施。

5、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準確性有待核實。

19*年前，土地詳查的變更工作缺乏高新技術(shù)手段作支撐，很容易造成土地詳查變更數(shù)據(jù)與實地不一致。另外當(dāng)時土地詳查變更工作重數(shù)據(jù)而輕圖紙，導(dǎo)致形成的土地詳查變更圖與土地利用現(xiàn)狀不符。圖、數(shù)、實地均不一致的基礎(chǔ)資料，如果以此為依據(jù)來研究規(guī)劃發(fā)展的戰(zhàn)略、確定規(guī)劃布局、預(yù)測發(fā)展規(guī)模、確定用地指標的話，必然影響規(guī)劃編制的科學(xué)性，因此上一輪規(guī)劃在決策數(shù)據(jù)上存在一定的誤差。

6、缺乏強有力的監(jiān)督反饋機制

在規(guī)劃實施過程中政府用地、政府批地、政府制定規(guī)劃、政府執(zhí)行規(guī)劃沒有形成完善的執(zhí)法監(jiān)督體系，缺乏完整的反饋機制，各地在土地規(guī)劃管理實施中存在執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象。在一年一度的例行執(zhí)法檢查及年度總結(jié)中有謊報用地、掩蓋問題的傾向。

三、規(guī)劃修編與實施管理的對策和建議

土地利用總體規(guī)劃是對未來土地利用行為的預(yù)測與安排。在規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃本身的科學(xué)性、實施條件的改變和實施環(huán)境的變化，都會直接影響到土地利用的現(xiàn)實需要與規(guī)劃方案本身之間的協(xié)調(diào)性。從加強對土地利用宏觀調(diào)控的角度，我們希望所有土地利用都能符合規(guī)劃；而從事物發(fā)展變化和實際管理的角度，規(guī)劃又不應(yīng)該成為發(fā)展的障礙。在實踐過程中，一個好的規(guī)劃會起到保護資源、促進社會經(jīng)濟發(fā)展的作用，而一個缺乏科學(xué)性的規(guī)劃，則會對地方經(jīng)濟發(fā)展起到制約作用。不可否認，再好的規(guī)劃也會出現(xiàn)與實際要求不相符的問題，而要使規(guī)劃與實施管理相協(xié)調(diào)，不僅要科學(xué)編制規(guī)劃，而且要對規(guī)劃的實施效果不斷進行回顧與總結(jié)，在堅持依法管理的同時，不斷地完善規(guī)劃方案，使規(guī)劃與現(xiàn)實土地利用需求趨相協(xié)調(diào)。

(一)規(guī)劃編制思路

根據(jù)上輪規(guī)劃實施評價結(jié)果和本輪規(guī)劃期間全市土地利用的背景，本輪規(guī)劃修編的基本指導(dǎo)思想應(yīng)該是：堅持可持續(xù)發(fā)展原則，綜合協(xié)調(diào)耕地保護、建設(shè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境三者的土地利用關(guān)系，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供全面的土地利用保障。

規(guī)劃編制的具體思路可以概括為：客觀預(yù)測土地利用需求，理性確定規(guī)劃目標，充分利用政策空間，統(tǒng)籌制訂土地利用方案。