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土地管理法征收補(bǔ)償條例范文第1篇

【關(guān)鍵詞】集體土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善

一、目前我國(guó)土地征收的法律概況

我國(guó)土地實(shí)行的是社會(huì)主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)分為國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。而按照我國(guó)《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國(guó)的土地征收也只能發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國(guó)有土地使用權(quán)的征用。

二、當(dāng)前土地征收制度的缺陷

（一）土地征收權(quán)被濫用

當(dāng)前土地征收過(guò)程中所存在的一系列問(wèn)題與我國(guó)土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對(duì)土地管理的缺位有關(guān)。《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂?shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說(shuō)許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來(lái)申請(qǐng)用地，那么這就存在一個(gè)“公共利益”如何界定的問(wèn)題。

（二）土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實(shí)際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。既然是兩種所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地的價(jià)格就應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)決定，就應(yīng)該由法定的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6―10倍來(lái)計(jì)算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場(chǎng)、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。

2、征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來(lái)看，土地征收的補(bǔ)償范圍一般限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費(fèi)或耕地開(kāi)墾費(fèi)等。這樣的補(bǔ)償范圍在土地市場(chǎng)發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國(guó)外一樣進(jìn)一步擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍，如加拿大的土地征收補(bǔ)償一般包括（1）被征收部分的補(bǔ)償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格。（2）有害或不良影響補(bǔ)償，主要針對(duì)被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對(duì)剩余部分造成的損害，可能還包括對(duì)個(gè)人或經(jīng)營(yíng)損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。（3）干擾損失補(bǔ)償，被征地所有人或承租人因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開(kāi)支補(bǔ)償。（4）重新安置的困難補(bǔ)償。

（三）土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主

我國(guó)土地管理法及其實(shí)施條例雖然對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃、批準(zhǔn)及其實(shí)施方案作出了具體規(guī)定，但在實(shí)施過(guò)程中存在許多問(wèn)題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。而事實(shí)上在征收土地的過(guò)程中不但不聽(tīng)取意見(jiàn)，甚至在補(bǔ)償方案未出臺(tái)的情況下用地單位就將推土機(jī)開(kāi)到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。實(shí)質(zhì)上不管是土地管理法及其實(shí)施條例或是村民委員會(huì)組織法，其立法目的都是為了規(guī)范和監(jiān)督在土地征收過(guò)程中存在的問(wèn)題。也就是防止征收權(quán)利被濫用，在這里主要是指村民委員會(huì)和村民小組的主任、組長(zhǎng)，因?yàn)樗麄兊拿裰鞣梢庾R(shí)很淡薄，有些事情不要說(shuō)召開(kāi)村民會(huì)議，甚至事后也不通知群眾，嚴(yán)重違反村民委員會(huì)組織法19條規(guī)定的民主議定原則。一個(gè)小組長(zhǎng)甚至連上百畝的土地都敢私自出賣(mài)，完全不顧村民的利益，更不考慮失去土地的農(nóng)民以后的生計(jì)，這也是近年來(lái)土地上訪案件逐漸增多的原因之一。

三、對(duì)完善土地征收法律制度的思考

（一）從立法上明確“土地征收”和“土地征用”的概念

我國(guó)2004年《憲法》第10條第3款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條第4款也規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。上述兩部法律雖然對(duì)土地征收和征用作出了規(guī)定，但土地管理法實(shí)施條例及其他有關(guān)土地征用的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章還未作出相應(yīng)修改，立法上有點(diǎn)滯后，在現(xiàn)行土地征收、征用的操作過(guò)程中出現(xiàn)了法律空擋。那么什么是土地征收？什么是土地征用？實(shí)際上征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于，征收是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。

（二）盡快制定《土地征收法》

土地管理法征收補(bǔ)償條例范文第2篇

〔2021〕年第2號(hào)

2021年1月15日，河南省人民政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第46條、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條和《河南省土地管理法實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，以豫政土〔2021〕第134號(hào)批準(zhǔn)征收集體土地1.1657公頃?，F(xiàn)將經(jīng)河南省人民政府批準(zhǔn)的《征收土地方案》內(nèi)容和有關(guān)事項(xiàng)公告如下：

 

一、建設(shè)用地項(xiàng)目名稱：濟(jì)源市愚公（王屋）220千伏輸變電工程項(xiàng)目建設(shè)用地

 

二、征收土地位置：王屋鎮(zhèn)棗園村、柏木凹村、和溝村

 

三、被征地村（居委會(huì)、組）及面積：

 

1、王屋鎮(zhèn)棗園村    1.0001公頃     其中耕地0.8681公頃

2、王屋鎮(zhèn)柏木凹村     0.1422公頃     其中耕地0.1234公頃

3、王屋鎮(zhèn)和溝村    0.0234公頃     其中耕地0.0203公頃

 

四、土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)：

 

（一）征地補(bǔ)償安置費(fèi)和社保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

 

被征地村（居委會(huì)、組）

面積

（公頃）

補(bǔ)償安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

社保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

王屋鎮(zhèn)棗園村

1.0001

58.5萬(wàn)元/公頃

66.45萬(wàn)元/公頃

王屋鎮(zhèn)柏木凹村

0.1422

58.5萬(wàn)元/公頃

66.45萬(wàn)元/公頃

王屋鎮(zhèn)和溝村

0.0234

58.5萬(wàn)元/公頃

66.45萬(wàn)元/公頃

 

（二）地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：按照濟(jì)政〔2016〕51號(hào)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

 

（三）青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：1.8萬(wàn)元/公頃

 

五、被征收土地所涉及的農(nóng)業(yè)人員安置辦法：1、貨幣安置；2、農(nóng)業(yè)安置；3、社保安置；4、就業(yè)安置。

 

六、被征收土地四至范圍內(nèi)的土地所有權(quán)人、使用權(quán)人在本公告公布之日起10日內(nèi)持土地權(quán)屬證書(shū)或其它有關(guān)證明材料到示范區(qū)自然資源和規(guī)劃局辦理征地土地補(bǔ)償?shù)怯?，?qǐng)互相轉(zhuǎn)告。

 

凡從自然資源和規(guī)劃局現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查之日起，搶建、搶種的地上附著物不予辦理補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

 

七、土地所有權(quán)人、使用權(quán)人在2月10日之前不辦理征地補(bǔ)償?shù)怯泴⒈灰暈榉艞墤?yīng)有的權(quán)益。

 

特此公告

 

 

 

濟(jì)源市人民政府

土地管理法征收補(bǔ)償條例范文第3篇

集體土地入市才能縮小征地范圍

《南風(fēng)窗》：國(guó)土資源部稱此次《土地管理法》修改的一個(gè)重點(diǎn)是集體土地的征收，要和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相銜接，集體土地征收制度變更的難點(diǎn)在哪里？

鄭振源：縮小征地范圍就要開(kāi)放集體土地。在上世紀(jì)80年代，集體土地已經(jīng)進(jìn)入了市場(chǎng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革后，解放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，給了集體土地決策權(quán)，農(nóng)民可以在自己的集體土地上辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但是集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)幾年以后，出現(xiàn)了問(wèn)題，那就是產(chǎn)權(quán)不明確，所以1988年開(kāi)始改制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獨(dú)立出來(lái)，不再為集體所有，改成了私有民營(yíng)或者股份合作制企業(yè)。改制之后，企業(yè)跟土地的關(guān)系就變了，變成了集體土地出租給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，集體土地形成了一個(gè)市場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因此蓬勃發(fā)展。而1998年的《土地管理法》出臺(tái)后，集體土地出租，都變成非法了。普遍存在的集體經(jīng)濟(jì)組織出讓、出租建設(shè)用地使用權(quán)的行為被定性為“以租代征”的違法行為。

《南風(fēng)窗》：集體土地入市的話，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)大批耕地被開(kāi)發(fā)為建設(shè)用地的情況？18億畝的耕地紅線應(yīng)該如何堅(jiān)守？

鄭振源：1985年、1992~1993年經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，出現(xiàn)了兩次占用耕地，刺激了政府調(diào)整土地利用戰(zhàn)略，實(shí)施“嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地”的戰(zhàn)略，意圖以嚴(yán)格保護(hù)耕地的“倒逼”機(jī)制來(lái)控制建設(shè)用地總量。我認(rèn)為守住18億畝紅線沒(méi)有必要，不要把保護(hù)耕地看得那么緊張，保護(hù)耕地是為了保護(hù)糧食安全，糧食總產(chǎn)量取決于兩個(gè)因素，一個(gè)是耕地面積，一個(gè)是糧食單產(chǎn)?，F(xiàn)在耕地面積是少了，但是糧食形勢(shì)好了，只要總產(chǎn)量保持5億噸以上就沒(méi)有問(wèn)題，而且未來(lái)提高單產(chǎn)還有很大潛力。

土地應(yīng)由市場(chǎng)配置

《南風(fēng)窗》：《土地管理法》規(guī)定了耕地占補(bǔ)平衡，建設(shè)用地占多少，就要補(bǔ)多少耕地，工業(yè)化、城市化跟保護(hù)耕地是一對(duì)必然的矛盾嗎？

鄭振源：在土地利用效率不高的情況下是一個(gè)矛盾，人口已經(jīng)13億了，土地資源就這么點(diǎn)。但是這個(gè)矛盾的解決，不能通過(guò)土地面積上分?jǐn)傊笜?biāo)、嚴(yán)格控制來(lái)解決，而是要靠集約利用土地，提高土地的利用效率。工業(yè)化、城市化的過(guò)程中，建設(shè)用地必然要增加，我們現(xiàn)在的城市化率47%，未來(lái)要提高到70%以上，所以建設(shè)用地的增加不可避免，但是不能像現(xiàn)在這樣粗放用地。南京農(nóng)業(yè)大學(xué)曾經(jīng)做過(guò)一項(xiàng)研究，假如實(shí)行土地市場(chǎng)配置而不是現(xiàn)在的計(jì)劃配置，可以減少建設(shè)占用耕地21.7%。而如果土地由市場(chǎng)配置的話，用地都要到市場(chǎng)去找，建設(shè)用地就會(huì)節(jié)約利用?，F(xiàn)在的房地產(chǎn)市場(chǎng)，開(kāi)發(fā)商拿到地之后沒(méi)有粗放利用的，樓蓋得越高越好，就是因?yàn)榈厥腔ㄥX(qián)從市場(chǎng)上拿來(lái)的。

《南風(fēng)窗》：國(guó)有土地和集體土地似乎形成了兩個(gè)極端，在房地產(chǎn)市場(chǎng)，土地價(jià)格的高昂造成了高房?jī)r(jià)，集體土地卻仍然高度計(jì)劃、被嚴(yán)格管控，土地的價(jià)值無(wú)法得到體現(xiàn)。一方面是高價(jià)，一方面“賣(mài)不出去”。

鄭振源：1998年修改的《土地管理法》的核心就是保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地。連前蘇聯(lián)都沒(méi)有這樣嚴(yán)格的土地制度。市場(chǎng)機(jī)制只能在國(guó)有土地、建設(shè)用地指標(biāo)控制的范圍內(nèi)發(fā)揮作用?，F(xiàn)在我們國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)框架的市場(chǎng)配置已經(jīng)定了，但是土地卻還是高度計(jì)劃。

《南風(fēng)窗》：這種高度計(jì)劃的土地配置制度帶來(lái)的直接影響是什么？

鄭振源：現(xiàn)在的土地市場(chǎng)只能在建設(shè)用地的指標(biāo)范圍內(nèi)騰挪，國(guó)土部每年有個(gè)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，但是工業(yè)用地和房地產(chǎn)用地市場(chǎng)由于不同的定價(jià)機(jī)制，形成了兩個(gè)市場(chǎng)。賤賣(mài)工業(yè)用地、貴賣(mài)住宅用地。而集體市場(chǎng)本來(lái)運(yùn)作良好，現(xiàn)在變成了隱形市場(chǎng)。3個(gè)不同的市場(chǎng)就是土地計(jì)劃配置制度造成的，因此，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，由市場(chǎng)配置資源，工業(yè)、房地產(chǎn)用地找市場(chǎng)，而不是找指標(biāo)。

政府的作用只能是指導(dǎo)性

《南風(fēng)窗》：即使是在土地完全市場(chǎng)化的國(guó)家，土地的用途也要經(jīng)過(guò)一定的規(guī)劃，并不是想干什么就干什么，政府規(guī)劃和土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該保持怎樣的關(guān)系？

鄭振源：以美國(guó)為例，它實(shí)行的是城市建設(shè)邊界的辦法，也就是劃一個(gè)城市建設(shè)邊界，劃進(jìn)去的地比城市建設(shè)的實(shí)際需要通常大15%~25%，目的是防止城市分散亂建，城市建設(shè)集中在這個(gè)邊界里面，并不是控制城市規(guī)模，還有一個(gè)考慮就是地價(jià)，如果這個(gè)圈劃小了地價(jià)就要上漲。而我們的規(guī)劃其實(shí)是定了一個(gè)建設(shè)用地的天花板，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1997~2010年）》規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地零增長(zhǎng)，但是這個(gè)規(guī)劃開(kāi)始執(zhí)行后，3年就突破了，新一輪的規(guī)劃又訂了一個(gè)天花板，很快又要突破了。天花板可以定，但只能是預(yù)測(cè)性和指導(dǎo)性的，不能作為控制指標(biāo)。

美國(guó)的城市規(guī)劃規(guī)定的是一個(gè)底線，除了規(guī)劃禁止的項(xiàng)目，土地可以隨便用。主要是解決土地用途之間的外部不確定因素，比如，耕地和房屋建設(shè)、工業(yè)建設(shè)跟住房用地的矛盾。如果劃了工業(yè)區(qū)，里面就不能種地、蓋住宅了，劃了住宅區(qū)，里面就不能蓋工廠，而不是確定每塊土地的用途。所以，政府要千方百計(jì)促進(jìn)節(jié)約利用土地，不是把面積管得死死的。在節(jié)約利用土地的情況下，耕地和建設(shè)用地的數(shù)量由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，如果建設(shè)用地多了、耕地少了，糧食產(chǎn)量下降，糧價(jià)就要上漲，那么農(nóng)民就會(huì)選擇開(kāi)發(fā)土地種糧食，總之是用價(jià)格的辦法使耕地和建設(shè)用地之間有個(gè)平衡點(diǎn)。我們現(xiàn)在是人為劃出一個(gè)界限，用18億畝紅線分割出了兩個(gè)市場(chǎng)。

《南風(fēng)窗》：怎么評(píng)價(jià)國(guó)土部上報(bào)國(guó)務(wù)院的《土地管理法》修改稿，以征收制度為重心的《土地管理法》修改能起到多大作用？

土地管理法征收補(bǔ)償條例范文第4篇

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國(guó)家以公權(quán)力強(qiáng)制地對(duì)他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國(guó)家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國(guó)家的征收而消滅。（注：這方面的見(jiàn)解一般相同。如梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁(yè)；張曼?。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版，第494頁(yè)。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國(guó)家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時(shí)，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼?。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版，第494頁(yè)。）他人的土地所有權(quán)并不因國(guó)家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國(guó)家，無(wú)論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時(shí)須依嚴(yán)格的程序防止國(guó)家權(quán)力對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項(xiàng)權(quán)利人在顧及國(guó)家公共需要的前提下，通過(guò)法律途徑尋求救濟(jì)，獲得公正、必要的補(bǔ)償。

名義上，我國(guó)現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十條。）《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對(duì)象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國(guó)家征地”而發(fā)生變更。（注：原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說(shuō)，“國(guó)家征地”應(yīng)理解為國(guó)家對(duì)集體土地的征收，因?yàn)樗鹆思w土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對(duì)集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過(guò)的。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)家的土地”屬于國(guó)家所有。）

實(shí)際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實(shí)引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國(guó)家土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》即規(guī)定了“國(guó)家依法征用的土地”屬于國(guó)家所有。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國(guó)家建設(shè)征用的土地，屬于國(guó)家所有?！保ㄗⅲ骸秶?guó)家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實(shí)際上卻是土地征收。無(wú)論是土地征收，還是土地征用，都是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)他人土地權(quán)或土地他項(xiàng)權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國(guó)防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無(wú)存在的必要。在此情況下，是否無(wú)需將他人的土地所有權(quán)予以強(qiáng)制征收而是對(duì)他人的土地他項(xiàng)權(quán)利予以征用，并非無(wú)考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對(duì)具體的公共利益事項(xiàng)予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受?chē)?guó)家公權(quán)力的過(guò)分干預(yù)，應(yīng)是保護(hù)土地資源的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來(lái)，使土地征收名副其實(shí)，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個(gè)問(wèn)題。

二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)予以強(qiáng)制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》所言，“國(guó)家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊(duì)干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補(bǔ)償?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條。）強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的兩個(gè)基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁(yè)。）；但是，從土地征收的發(fā)動(dòng)到土地征收的具體實(shí)施的過(guò)程看，土地征收不僅僅只具有這兩個(gè)基本特征。

在實(shí)施土地征收時(shí)，必然涉及到法律適用的問(wèn)題?！稇椃ā?、《土地管理法》、《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國(guó)家為社會(huì)管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政機(jī)關(guān)如果從部門(mén)利益出發(fā)行使社會(huì)管理的職能，則有可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護(hù)的不力。對(duì)土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應(yīng)具有合法性；土地征收必須嚴(yán)格依法實(shí)施，禁止濫用土地征收權(quán)。

土地征收雖具有強(qiáng)制性，但這并不意味著可以任意為之?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了國(guó)家實(shí)施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實(shí)施的前提條件，如不存在公共利益的需要?jiǎng)t無(wú)土地征收可言。而如何對(duì)公共利益進(jìn)行界定并非容易。現(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十一條。）可說(shuō)明立法已開(kāi)始對(duì)社會(huì)公共利益的界定持謹(jǐn)慎的態(tài)度。如何進(jìn)一步明確公共利益范圍是立法的一個(gè)任務(wù)。而由于《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對(duì)土地征收來(lái)說(shuō)有其現(xiàn)實(shí)意義。（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時(shí)，必須按照本條例辦理?！保┘词狗煞ㄒ?guī)之間的效力可通過(guò)立法原則及技術(shù)解決，對(duì)“公共利益”、“國(guó)家建設(shè)”與“經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及社會(huì)公共事業(yè)”的理解和解釋，將會(huì)對(duì)土地征收產(chǎn)生影響。有學(xué)者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國(guó)家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟(jì)政策間作嚴(yán)格界定，對(duì)完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策，需要使用農(nóng)民土地的，應(yīng)采用財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實(shí)行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應(yīng)具有公益性，即國(guó)家征收集體土地的目的是滿足社會(huì)公共利益的需要。土地征收的強(qiáng)制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)。

土地征收是國(guó)家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國(guó)并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國(guó)家和集體之間展開(kāi)的。在我國(guó)，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，既是其自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也是其成員財(cái)產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認(rèn)土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)政策而引起的土地開(kāi)發(fā)排除在土地征收之外。這對(duì)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益具有現(xiàn)實(shí)意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說(shuō)，土地征收權(quán)具有專有性，只有國(guó)家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟(jì)組織不能以實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策的名義進(jìn)行土地征收，亦不應(yīng)通過(guò)國(guó)家達(dá)到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是對(duì)補(bǔ)償和安置方案的實(shí)施?！罢魇昭a(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條。）對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@便是土地征收爭(zhēng)端解決機(jī)制，政府的裁決為終局裁決。當(dāng)土地征收爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護(hù)，則司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的行使應(yīng)為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問(wèn)題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟(jì)？

憲法對(duì)多種經(jīng)濟(jì)成份并存的確認(rèn)，要求對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護(hù)。國(guó)家實(shí)施土地征收時(shí)，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應(yīng)在一定范圍和限度內(nèi)進(jìn)行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護(hù)的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對(duì)征收土地的目的進(jìn)行嚴(yán)格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)土地的機(jī)關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案?！保?/p>

前已述及，強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的基本特征。土地征收的強(qiáng)制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強(qiáng)制性并不能導(dǎo)致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學(xué)者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭(zhēng)端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺(tái)灣地區(qū)，土地所有人如對(duì)于政府征收其土地而引起補(bǔ)償數(shù)額爭(zhēng)端時(shí)，應(yīng)以行政爭(zhēng)訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理?？蓞⒖紡埪。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版。）不過(guò)，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)，但強(qiáng)制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時(shí)的土地購(gòu)買(mǎi)請(qǐng)求權(quán)，雖具有強(qiáng)制性，但并不能否定該請(qǐng)求權(quán)的民事屬性。（注：臺(tái)灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請(qǐng)求土地所有人，以相當(dāng)價(jià)額購(gòu)買(mǎi)越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第199頁(yè)。）實(shí)際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國(guó)基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進(jìn)行，且該法律對(duì)損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對(duì)公共利益進(jìn)行公平衡量之后確定；對(duì)損害賠償?shù)母叩陀袪?zhēng)議時(shí)可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對(duì)原土地所有人與他項(xiàng)土地權(quán)利人的補(bǔ)償。國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的一體保護(hù)，要求土地征收應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不是厚此薄彼，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強(qiáng)制性為開(kāi)端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，應(yīng)是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，是一個(gè)不可分割的整體。土地征收時(shí)，土地所有權(quán)的變更與其說(shuō)是國(guó)家行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的一個(gè)結(jié)果，還不如說(shuō)是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個(gè)意義上說(shuō)，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動(dòng)使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補(bǔ)償金的確定，與其以行政管理的方式進(jìn)行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展。

從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強(qiáng)制性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說(shuō)，土地征收是民事行為。

三、土地征收與物權(quán)變動(dòng)土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對(duì)土地所享有的排他性的權(quán)利。對(duì)土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預(yù)或剝奪，一般構(gòu)成對(duì)土地所有權(quán)的侵犯。近代以來(lái)，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國(guó)家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強(qiáng)制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對(duì)土地所有權(quán)排他性的否定。

土地征收權(quán)的行使，實(shí)際上是使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動(dòng)。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動(dòng)。探討土地征收與物權(quán)變動(dòng)的關(guān)系，可進(jìn)一步認(rèn)識(shí)土地征收對(duì)集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地所有權(quán)時(shí)所涉及到的物權(quán)法上的問(wèn)題。從廣義上說(shuō)，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴(yán)格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第55頁(yè)。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲?guó)家。土地征收時(shí)土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國(guó)家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會(huì)引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對(duì)的消滅。

土地征收引起的物權(quán)變動(dòng)，屬于非依法律行為的物權(quán)變動(dòng)。它不要求具備依法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動(dòng)的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國(guó)家強(qiáng)制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動(dòng)，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第77頁(yè)以下。）經(jīng)土地征收取得的國(guó)有土地所有權(quán)不需登記實(shí)際上已為實(shí)踐所采?！巴恋氐怯浭菄?guó)家依法對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利的登記?！保ㄗⅲ涸瓏?guó)家土地管理局《土地登記規(guī)則》第二條。）

一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動(dòng)具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復(fù)到原來(lái)的狀態(tài)。“已征用二年還不使用的土地，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種。生產(chǎn)隊(duì)在耕種期間，不準(zhǔn)在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國(guó)家建設(shè)需要使用時(shí)，生產(chǎn)隊(duì)必須立即交還，不得再提出補(bǔ)償、安置的要求?！保ㄗⅲ骸秶?guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊(duì)”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對(duì)因征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)不可逆性的探討。

對(duì)土地征收需對(duì)其目的進(jìn)行嚴(yán)格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對(duì)土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當(dāng)性。上述對(duì)經(jīng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應(yīng)該是存在征收土地的需要再進(jìn)行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達(dá)一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種”的情形也是對(duì)土地資源的浪費(fèi)。因此，不能將公共利益需要的原因與國(guó)家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性不是沒(méi)有疑問(wèn)。

土地征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性，意味著國(guó)有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當(dāng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時(shí)，能否恢復(fù)原土地所有人的所有權(quán)，并非無(wú)考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應(yīng)是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費(fèi)及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國(guó)家和社會(huì)的一個(gè)永恒主題，在物權(quán)變動(dòng)上限制土地征收權(quán)的濫用時(shí)，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當(dāng)性、又能維護(hù)及促進(jìn)公共利益的辦法呢？（注：如上文所說(shuō)的將土地征收和土地征用分離。再如臺(tái)灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來(lái)所需的土地，在未為需用以前，預(yù)為呈請(qǐng)核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對(duì)我們應(yīng)該有所啟發(fā)。）

對(duì)集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項(xiàng)權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動(dòng)，是否、能否引起土地他項(xiàng)權(quán)利的變動(dòng)？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。（注：《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實(shí)施，集體土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)以集體土地使用權(quán)抵押時(shí)，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個(gè)難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時(shí)也會(huì)涉及到對(duì)地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補(bǔ)償問(wèn)題。這在下文會(huì)有所述及。

四、土地征收引發(fā)的主要問(wèn)題客觀地講，土地征收的社會(huì)影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當(dāng)，可以增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對(duì)集體及其成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當(dāng)程度對(duì)土地征收本身有重要影響。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個(gè)過(guò)程。在此背景下，重視對(duì)土地征收引發(fā)的主要問(wèn)題顯得必要而又緊迫。

土地征收的補(bǔ)償性問(wèn)題目前還未進(jìn)行深入、全面的研究?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理需要進(jìn)一步考慮?！巴恋匮a(bǔ)償費(fèi)”應(yīng)是農(nóng)地地價(jià)的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價(jià)則為農(nóng)地所有權(quán)在未來(lái)年期收益的資本化區(qū)域平均價(jià)格。由于農(nóng)地市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)，如何確定農(nóng)地地價(jià)，使其趨于客觀、合理需要一個(gè)過(guò)程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補(bǔ)償涉及到地上附著物及青苗的補(bǔ)償，特別是地上附著物的補(bǔ)償與集體土地使用權(quán)的價(jià)值緊密聯(lián)系，進(jìn)而言之，也許可以說(shuō)，集體土地的市場(chǎng)化過(guò)程，也是土地征收日益完善的過(guò)程。在這過(guò)程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進(jìn)土地征收的正當(dāng)性和合理性，又能推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展，值得認(rèn)真研究。

直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場(chǎng)為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會(huì)保障的替代物，為占中國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險(xiǎn)功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國(guó)農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究》，北京大學(xué)出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來(lái)自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟(jì)組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從如何維持社會(huì)保障所要求的生活水平出發(fā)。實(shí)際上，這也是在維護(hù)農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會(huì)助長(zhǎng)城鄉(xiāng)差別。

“土地補(bǔ)償費(fèi)用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著及青苗的所有者所有?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬容易確定；而土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬則可能引起爭(zhēng)端?！稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實(shí)上的虛位，（注：參見(jiàn)王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁(yè)。）可能會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬發(fā)生爭(zhēng)端。集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)端應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整。

土地管理法征收補(bǔ)償條例范文第5篇

一、法律法規(guī)有關(guān)探礦采礦使用土地的規(guī)定

1.現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)探礦使用土地的規(guī)定主要有：

1.1《土地管理法》第五十七條：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)?！蓖恋毓芾矸▽?shí)施條例第二十八條：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件?！?/p>

1.2國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第十六條第一款：“探礦權(quán)人享有下列權(quán)利……（四）根據(jù)工程需要臨時(shí)使用土地?！钡谑邨l：“探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)……（七）遵守有關(guān)法律、法規(guī)關(guān)于勞動(dòng)安全、土地、復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。”第二十一條：“探礦權(quán)人取得臨時(shí)使用土地權(quán)后，在勘查過(guò)程中給他人造成財(cái)產(chǎn)損害的，按照下列規(guī)定給予補(bǔ)償……?！?/p>

1.3福建省人大常委會(huì)通過(guò)的《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第四十五條：“有下列情形之一的，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)向市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)申領(lǐng)臨時(shí)用地許可證明，并按規(guī)定支付臨時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)：……（二）地質(zhì)勘查工作場(chǎng)地?！?/p>

2.現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)采礦使用土地的規(guī)定主要有：

2.1《礦產(chǎn)資源法》第三十二條第二款：“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹(shù)種草或者其他利用措施?！?/p>

2.2土地管理法第三十六條第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等?！钡谒氖l：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒(méi)有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾?！?/p>

2.3福建省人大常委會(huì)通過(guò)的《福建省礦產(chǎn)資源條例》第四十四條：“采礦權(quán)人開(kāi)辦、停辦、關(guān)閉礦山，應(yīng)按規(guī)定做好勞動(dòng)安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)工作。”

此外，水土保持法、環(huán)境保護(hù)法、國(guó)務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)對(duì)探礦采礦用地特別是采礦用地也作了規(guī)定。

二、探礦采礦使用土地存在的主要問(wèn)題

由于法律法規(guī)還不夠完善和管理體制、思想觀念等方面的原因，探礦采礦使用土地存在的問(wèn)題相當(dāng)突出，這些問(wèn)題主要有：

1.探礦權(quán)人沒(méi)有辦理臨時(shí)用地審批手續(xù)

土地管理法及其實(shí)施條例、礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則、《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》等法律法規(guī)對(duì)地質(zhì)勘查必須取得臨時(shí)用地手續(xù)，都作了明確的規(guī)定。

2.探礦權(quán)采礦權(quán)的取得與土地使用權(quán)的取得存在沖突

取得探礦權(quán)采礦權(quán)不當(dāng)然取得相關(guān)土地的使用權(quán)，同樣取得土地使用權(quán)也不當(dāng)然取得相關(guān)土地使用權(quán)范圍內(nèi)的探礦權(quán)采礦權(quán)。

3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式不夠明確

由于歷史的原因，我國(guó)現(xiàn)在大部分礦業(yè)用地特別是國(guó)有礦山企業(yè)用地都是以劃撥方式取得的。隨著《土地管理法》、國(guó)土資源部《劃撥用地目錄》的出臺(tái)，對(duì)新增的礦業(yè)用地，凡不符合劃撥取得條件的，均應(yīng)以出讓方式取得，對(duì)于原來(lái)屬于農(nóng)民集體所有的，國(guó)家征收后，礦權(quán)人以出讓方式取得礦業(yè)用地使用權(quán)。就我省而言，絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量不大，礦山企業(yè)規(guī)模不大，而且礦山企業(yè)是以營(yíng)利為目的的，所以新辦礦山需以有償方式取得土地使用權(quán)。但是如何取得，現(xiàn)行法律法規(guī)并不十分明確、具體。

4.探礦采礦用地在使用和管理上不協(xié)調(diào)

一是使用年限問(wèn)題。一般勘查許可證有效期最長(zhǎng)為3年，石油、天然氣勘查許可證有效期最為7年；采礦許可證有效期按照礦山建設(shè)規(guī)模的不同，最長(zhǎng)有效期分別為30年、20年、10年；臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年，工業(yè)用地最長(zhǎng)年限為50年。二是管理側(cè)重點(diǎn)上的問(wèn)題。三是閉礦后土地復(fù)墾責(zé)任得不到落實(shí)。四是礦山環(huán)境整治不到位。礦山環(huán)境涉及地質(zhì)構(gòu)造、土地表層，涉及土地能否得到重新利用。

三、探礦采礦非法使用土地的法律責(zé)任

對(duì)勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源非法使用土地的，有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了法律責(zé)任。這些規(guī)定主要有：

第一：刑法第三百四十二條：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！?/p>

第二：土地管理法第七十四條：“違反本法規(guī)定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的……由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡谄呤鶙l：“未經(jīng)批準(zhǔn)……非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地……可以并處罰款……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

土地管理法實(shí)施條例第四十條：“依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開(kāi)墾費(fèi)的2倍以下?！钡谒氖l：“依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平米30元以下?！?/p>

《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條：“違反本條例規(guī)定，占用基本農(nóng)田……挖砂、采石、取土……破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，處占用基本農(nóng)田的耕地開(kāi)墾費(fèi)1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

《土地復(fù)墾規(guī)定》第二十條：“對(duì)不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個(gè)人，……處以每畝每年200元至1000元的罰款?！?/p>

第三：《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第五十三條第二款：“未經(jīng)批準(zhǔn)臨時(shí)使用土地或者在臨時(shí)用地修建永久性建筑物的，由縣級(jí)以上土地行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正，恢復(fù)土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地論處。”此外，水土保持法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)對(duì)開(kāi)采礦產(chǎn)資源造成水土流失，不進(jìn)行治理及破壞環(huán)境的行為也規(guī)定了法律責(zé)任。

四、做好探礦采礦用地管理的若干看法

1.科學(xué)界定探礦采礦用地的性質(zhì)

根據(jù)國(guó)土資源部有關(guān)規(guī)章的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地中的工礦用地，工礦用地屬于工業(yè)用地中的一種。從探礦采礦使用土地特別是采礦使用土地的最終結(jié)果看，礦山總會(huì)關(guān)閉，礦產(chǎn)資源采空后，礦山用地有可能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，也有可能成為農(nóng)用地，還有可能成為生態(tài)用地，礦山無(wú)法永久性用地。由于用地性質(zhì)不同，導(dǎo)致用地期限、審批手續(xù)等用地制度的不同，既不利于節(jié)約和合理利用土地資源，又不利于降低礦業(yè)成本，所以要準(zhǔn)確界定礦業(yè)用地性質(zhì)，并建立與之相適應(yīng)的、科學(xué)的用地制度。

2.規(guī)范探礦采礦使用土地的法律法規(guī)要互相銜接

不僅礦產(chǎn)資源法及其實(shí)施細(xì)則、土地管理法及其實(shí)施條例需要相互銜接，《土地復(fù)墾規(guī)定》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》、《福建省礦產(chǎn)資源條例》等法規(guī)都需要相互銜接。

一要明確前置條件，把取得土地使用權(quán)作為取得探礦權(quán)采礦權(quán)的前置條件，明確程序。

二要實(shí)施集中辦理。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，對(duì)依法定權(quán)限由同一個(gè)國(guó)土資源管理部門(mén)進(jìn)行勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源審批登記與用地申請(qǐng)審核的，實(shí)行內(nèi)部會(huì)審制度，確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。

三要明確探礦采礦造成土地?fù)p失、財(cái)產(chǎn)損害的補(bǔ)償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和幅度。

四要加大土地復(fù)墾工作的力度。對(duì)不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人要有嚴(yán)格的制約措施，保證土地復(fù)墾工作的正常進(jìn)行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已關(guān)閉礦山的隱患。

3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式要明確

國(guó)土資源部辦公廳在《關(guān)于開(kāi)采金礦、石灰石等礦區(qū)以何種方式供地的復(fù)函》（國(guó)土資廳函[2004]177號(hào)）中指出：“對(duì)開(kāi)采金礦、石灰石等工礦用地，不論何種性質(zhì)的企業(yè)，均應(yīng)以有償使用方式供地。對(duì)采礦區(qū)用地，可區(qū)別不同情況采取出讓、租賃等有償方式供地?！币虼?，探礦采礦用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)分別不同情況，可以考慮通過(guò)下列三條途徑取得：

一是臨時(shí)用地。土地管理法及其實(shí)施條例、《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》雖然對(duì)臨時(shí)用地管理工作作了規(guī)定，但還不夠具體，需要進(jìn)一步細(xì)化。就福建而言，福建省國(guó)土資源廳印發(fā)的《福建省臨時(shí)用地管理辦法（試行）》（閩國(guó)土資文[2002]68號(hào)）的文件效力太低，至少需要升至政府規(guī)章的層次，才有利做好這項(xiàng)工作。

二是自營(yíng)或聯(lián)營(yíng)。根據(jù)土地管理法第六十條，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，可以依法申請(qǐng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)，無(wú)需經(jīng)過(guò)征地途徑。

三是出讓。這種情況只能適用于礦產(chǎn)儲(chǔ)量多、用地面積廣、開(kāi)采時(shí)間長(zhǎng)、對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)影響大的礦山。對(duì)于規(guī)模小、開(kāi)采時(shí)間短的礦山，不宜采取出讓方式取得土地使用權(quán)。