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2004－2014年連續(xù)11a的中央一號文件中都對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展做出了明確的批示，要求積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，建立完善政策性農(nóng)業(yè)保險體系。其中，在2007年提出各級財政對參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶給予保費補貼。2007年以來，我國農(nóng)業(yè)保險在公共財政的支持下得到前所未有的蓬勃發(fā)展。政府的財政補貼也已成為我國農(nóng)業(yè)保險市場建立不可或缺的要素。那么，近幾年來農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策的績效到底如何，是政府決策者、專家學(xué)者非常關(guān)心的問題，也是進一步完善我國政策性農(nóng)業(yè)保險措施的主要依據(jù)之一。隨著我國政策性農(nóng)業(yè)保險工作的逐步展開，政策性農(nóng)業(yè)保險的績效研究工作也逐漸得到了重視。國內(nèi)對農(nóng)業(yè)保險補貼理論研究形成的主要觀點是農(nóng)業(yè)保險會帶來農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加，從而帶來社會福利的增加。同時，學(xué)者們也從不同角度對不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險績效展開了定性或定量的評價。本研究從不同視角出發(fā)對政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價的指標進行探討，以期為系統(tǒng)性構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價指標體系，提高政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價效率提供依據(jù)和參考。

1基于三大利益主體視角的政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價指標

1．1各級政府視角

中央政府是農(nóng)業(yè)保險政策的主要制定者，各級政府均是農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金的提供者。希望通過政府的引導(dǎo)和補貼資金支持，政策性農(nóng)業(yè)保險會帶來可觀的經(jīng)濟和社會效益，與經(jīng)濟效益相比，政策性農(nóng)業(yè)保險的價值主要體現(xiàn)在其社會價值上，其社會效應(yīng)主要表現(xiàn)在提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險防范能力，提高財政資金使用效率，提高農(nóng)村社會保障水平，促進農(nóng)民收入穩(wěn)定增長，從而促進“三農(nóng)”問題的解決，構(gòu)建和諧社會等。因此，從政府的視角而言，他們更關(guān)心政策的制定和執(zhí)行效果，相關(guān)學(xué)者們主要從補貼資金使用情況、保障水平、保障范圍、風(fēng)險保障能力、農(nóng)業(yè)保險滲透度、保險對象參與度等幾個方面構(gòu)建了反應(yīng)政策制定和執(zhí)行效果的基于政府視角的績效評價指標。

1．2農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體角度

目前，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的主體是以商業(yè)保險公司為主，同時還有農(nóng)業(yè)保險互助合作組織等機構(gòu)。作為農(nóng)業(yè)保險的供給方，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)保險市場的主體之一，是執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)保險政策的重要載體。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的實力、風(fēng)險承受能力，決策和行為等均與農(nóng)業(yè)保險補貼政策的效率息息相關(guān)。目前國內(nèi)學(xué)者主要從經(jīng)營主體實力、風(fēng)險承受能力、經(jīng)營補貼力度三個方面建立了基于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體視角的評價指標。其中，經(jīng)營主體實力主要用保險資金充足率來表示，反映了保險經(jīng)營是否具有長效發(fā)展能力;風(fēng)險承受能力主要用經(jīng)營保險數(shù)量和巨災(zāi)風(fēng)險分散方式來表示。

1．3基于投保人視角

農(nóng)業(yè)保險作為一項惠農(nóng)政策，由政策對象－－投保人進行績效評價，一直是最重要的視角之一。投保人作為農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策的直接受益主體，作為農(nóng)業(yè)保險的保障核心，他是否得到了實際福利，是否有負擔(dān)保費的能力是保費補貼政策最關(guān)注的問題之一。基于投保人視角的農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策績效評價的核心指標主要包括農(nóng)戶的“主觀感受”和政策形成的“客觀效果”兩個方面。“主觀感受”指標主要包括投保人對農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策的認知狀況、投保人對農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策的滿意程度、投保人對農(nóng)業(yè)保險政策效果的滿意程度等三個方面，屬于微觀尺度定性評價指標，一般通過對農(nóng)戶進行實地調(diào)研來完成?！翱陀^效果”指標主要有反映投保人積極性、收益和負擔(dān)能力三個方面的指標。

2基于其他視角的政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價指標

2．1基于基層工作人員視角

基層農(nóng)業(yè)保險工作人員是農(nóng)業(yè)保險的主要實施者和供給者。他們既肩負著農(nóng)業(yè)保險制度的貫徹實施重任，又承擔(dān)著大量具體的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的供給工作。他們既對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險制度條款非常了解，也深刻體驗著農(nóng)業(yè)保險實施中各個環(huán)節(jié)的難點和問題。因此全面、深入、客觀地了解基層農(nóng)業(yè)保險工作人員對農(nóng)業(yè)保險工作開展以來的認知、客觀評價和滿意程度是農(nóng)業(yè)保險績效評價不可或缺的內(nèi)容。趙元鳳等認為應(yīng)該從基層工作人員對農(nóng)業(yè)保險制度體系、資金管理、保險投入、保險流程、財政補貼作用、產(chǎn)生的效益等6個方面進行政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價。

2．2財政資金使用效率視角

為加強農(nóng)業(yè)保險保費的財政補貼資金管理，提高財政資金使用效率，財政部在有關(guān)“做好農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作”的文件中(財金［2011］73號、財金［2012］2號)中明確提出要“開展農(nóng)業(yè)保險保費補貼績效評價試點工作”，為此，2011年財政部選擇四川、內(nèi)蒙古兩個省區(qū)進行農(nóng)業(yè)保險保費補貼績效評價試點，2012年試點范圍進一步擴大，選擇四川、內(nèi)蒙古、安徽、江蘇4省區(qū)進行試點，2013年農(nóng)業(yè)保險保費補貼績效評價試點增加到10個省區(qū)，即山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、湖北、湖南、海南、四川。各省均依據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》主要從項目決策、項目管理、項目績效三個大的方面制定了績效評價指標，側(cè)重對農(nóng)業(yè)保險補貼資金績效的評價。

2．3基于契約執(zhí)行視角

鄧義等認為，農(nóng)業(yè)保險從外在表現(xiàn)和內(nèi)容載體看，歸根到底就是各種契約關(guān)系的總和，它根據(jù)農(nóng)業(yè)保險的目標，設(shè)定農(nóng)業(yè)保險各方主體的權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任與利益、職權(quán)與職能關(guān)系。契約承載著農(nóng)業(yè)保險的核心內(nèi)容，貫穿于整個農(nóng)業(yè)保險過程中，包括農(nóng)業(yè)保險契約形成、訂立、運行、監(jiān)管、救濟、完善以及農(nóng)業(yè)保險目標的最終實現(xiàn)，因此，農(nóng)業(yè)保險契約是農(nóng)業(yè)保險的主要載體和核心內(nèi)容，是農(nóng)業(yè)保險目標實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)保險契約運行的效率可以直接反映出當前農(nóng)業(yè)保險的運行績效。主要運用認知度、參與度、執(zhí)行力、通融賠付、監(jiān)管效力、滿意度等指標來評價農(nóng)業(yè)保險運行績效。

2．4基于保險機構(gòu)運作效率視角

施紅，李佳以中國人民財產(chǎn)保險公司、中華聯(lián)合保險公司以及安信、安華、陽光和國元六家農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)為研究對象，運用DEA方法，通過經(jīng)濟效率、技術(shù)效率、配置效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率5個指標，初步評價我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)的整體運作效率，探求不同組織形式、不同經(jīng)營規(guī)模的保險機構(gòu)在政策性農(nóng)業(yè)保險的運作效率方面是否存在差異。通過驗證表明:與其它保險市場相比較，農(nóng)險業(yè)的經(jīng)濟效率較高;各級政府介入農(nóng)業(yè)保險大大降低了農(nóng)業(yè)保險的運作成本，提高了農(nóng)業(yè)保險的運作效率;相互制農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的運作效率高于股份制保險公司。

3政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價指標述評及相關(guān)建議

政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，通過對政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價指標的歸類整理看出，不同的評價者從不同的角度和不同的目的出發(fā)，列出了一系列績效評價指標，主要包括:不同利益相關(guān)主體視角、基層工作人員視角、財政資金使用效率視角，契約執(zhí)行視角、保險機構(gòu)運作效率視角等。然而，政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價指標的選取和指標關(guān)系的確定比較困難，既要求對相關(guān)農(nóng)業(yè)保險理論有深刻的領(lǐng)悟，也要求必須具備豐富的實踐經(jīng)驗或進行實地調(diào)研。筆者認為政策性農(nóng)業(yè)保險績效的有效評價需要注意以下幾個方面的問題:

3．1評價的目標定位

要構(gòu)建財政補貼績效評價指標體系，首先必須明確農(nóng)業(yè)保險財政補貼的績效目標?？冃繕酥苯記Q定了整個評價內(nèi)容及評價指標體系的設(shè)計。因此，在設(shè)立指標體系前，需先對農(nóng)業(yè)保險補貼的績效目標進行系統(tǒng)的分析。根據(jù)不同的績效評價目標構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價的指標體系。一項好的政策是要政策制定者能實現(xiàn)其既定的目標、政策執(zhí)行者積極投入、政策對象收益且滿意。政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價的目標定位為提高政策性農(nóng)業(yè)保險的運行效率。而政策性農(nóng)業(yè)保險運行效率的高低主要從以下三個方面來判斷:一是政府(政策制定者)是否實現(xiàn)了其預(yù)設(shè)的目標;二是農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者愿意經(jīng)營;三是被保險人愿意投保。

3．2評價指標的層次性

政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價指標從評價層次上可分為宏觀、中觀、微觀三個層次，要實現(xiàn)對政策性農(nóng)業(yè)保險績效的全面評價，應(yīng)該兼顧宏觀、中觀、微觀各個層次的指標，避免評價的片面性。以基于投保人視角的績效評價指標為例，不僅要選擇宏觀層次的投保率指標，而且還要對農(nóng)戶進行深入調(diào)研，從微觀角度了解農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險政策各方面的滿意度。通過各個層次的評價結(jié)果的統(tǒng)籌分析，徹底厘清影響政策性農(nóng)業(yè)保險績效的因素。

3．3評價指標的全面性

如前所述，政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價是一項系統(tǒng)工程，涉及到政策制定者、政策執(zhí)行者、具體實施者、政策受益者等多個群體。涉及從政策的制定、宣傳到實施等各個環(huán)節(jié)。而事實上，任何一項政策從制定到實施，中間必然經(jīng)歷復(fù)雜的過程，在這個過程的不斷推進中，很多中間環(huán)節(jié)都會通過不同的方式影響著政策的傳遞，并最終傳導(dǎo)到政策的實施效果上。因此，在政策性農(nóng)業(yè)保險績效評價指標體系構(gòu)建的時候，不僅僅要考慮不同群體的訴求，而且要考慮政策從制定到實施的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。深入分析政策執(zhí)行過程中各階段各相關(guān)群體不同層次的指標，系統(tǒng)揭示制約政策性農(nóng)業(yè)保險績效提高的深層次原因。

作者：王秀芬 郭淑敏 單位：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所