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一、我國(guó)金融監(jiān)管運(yùn)行中面臨的困局

首先，專(zhuān)業(yè)化的分業(yè)監(jiān)管遭遇日趨復(fù)雜的混業(yè)經(jīng)營(yíng)所贅，現(xiàn)行獨(dú)立的分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)難以適應(yīng)金融形勢(shì)發(fā)展需要。隨著金融競(jìng)爭(zhēng)的加劇，近年來(lái)我國(guó)各行業(yè)間的界限正在變得模糊，國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)的綜合經(jīng)營(yíng)、交叉經(jīng)營(yíng)不斷擴(kuò)大，金融創(chuàng)新和金融經(jīng)營(yíng)綜合化趨勢(shì)日趨明顯。特別是外資銀行具有很強(qiáng)的國(guó)際性，金融交易技術(shù)復(fù)雜，不但實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，而且隨著我國(guó)銀行業(yè)務(wù)的逐漸開(kāi)放，外資銀行將重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)那些我國(guó)較少開(kāi)展的新型金融業(yè)務(wù)，如金融租賃、投資組合、保險(xiǎn)中介及金融衍生產(chǎn)品。國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)出于市場(chǎng)壓力，也將加快金融創(chuàng)新，推出各種金融衍生產(chǎn)品。由于金融衍生產(chǎn)品具有杠桿性、投機(jī)性、高風(fēng)險(xiǎn)性、虛擬性、交叉性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，決定了市場(chǎng)上的信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)將大量增加。顯然，目前分業(yè)監(jiān)管制度下，對(duì)這些金融控股公司的監(jiān)管明顯滯后于市場(chǎng)發(fā)展，監(jiān)管觸覺(jué)不及，力度打折，很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的預(yù)期目的。

其次，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)各行其是，導(dǎo)致監(jiān)管遺漏、監(jiān)管撞車(chē)、監(jiān)管糾紛現(xiàn)象，降低了監(jiān)管效率。在分業(yè)監(jiān)管模式下，證監(jiān)、保監(jiān)、銀監(jiān)機(jī)構(gòu)均按照自己管轄的專(zhuān)業(yè)內(nèi)容開(kāi)展監(jiān)管工作，所以現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管對(duì)象大都是對(duì)準(zhǔn)具有主體業(yè)務(wù)的行業(yè)單位，即證監(jiān)會(huì)監(jiān)管證券經(jīng)營(yíng)公司，保監(jiān)會(huì)監(jiān)管保險(xiǎn)公司，銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)這些單位中除主體業(yè)務(wù)以外的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容不予理會(huì)，顯然這就漏掉了主體業(yè)務(wù)以外的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容；從被監(jiān)管單位考慮，由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照自身的工作安排開(kāi)展監(jiān)管工作，現(xiàn)實(shí)中也往往造成一定期間內(nèi)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)輪番對(duì)同一單位監(jiān)管的現(xiàn)象發(fā)生；另外，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在具體監(jiān)管活動(dòng)中也難免出現(xiàn)對(duì)同一單位監(jiān)管業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象，形成同一業(yè)務(wù)此機(jī)構(gòu)監(jiān)管定性甚至處罰了而彼監(jiān)管機(jī)構(gòu)又行監(jiān)管并定性處罰，出現(xiàn)依據(jù)不同而定性分歧現(xiàn)象，客觀上導(dǎo)致監(jiān)管糾紛現(xiàn)象發(fā)生。

最后，互聯(lián)網(wǎng)金融的出現(xiàn)加劇了金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，也對(duì)金融行業(yè)當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管格局提出了挑戰(zhàn)。面對(duì)蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)金融，對(duì)這一行業(yè)的監(jiān)管應(yīng)向何處去？監(jiān)管政策制定時(shí)應(yīng)秉持哪些原則？為了更好地對(duì)該行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)推動(dòng)行業(yè)發(fā)展，立法層面需要哪些跟進(jìn)？雖然國(guó)務(wù)院審改辦公布了“一行三會(huì)”行政審批事項(xiàng)的權(quán)力清單，但這仍難理清對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管思路和監(jiān)管模式。事實(shí)證明，目前分業(yè)監(jiān)管模式已經(jīng)難以適應(yīng)金融混業(yè)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)情況，所以不斷完善金融監(jiān)管體制，提高監(jiān)管部門(mén)綜合監(jiān)管能力勢(shì)在必行。日前，國(guó)務(wù)院批復(fù)中國(guó)人民銀行提交的《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制工作方案的請(qǐng)示》，同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度無(wú)疑是解決目前金融監(jiān)管困局的及時(shí)舉措。但從金融運(yùn)行情況和金融監(jiān)管狀況來(lái)看，目前實(shí)施由人民銀行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚面臨一系列問(wèn)題和阻力，有待于采取必要的法規(guī)與措施予以解決和排除。

二、人民銀行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制面臨的問(wèn)題和難點(diǎn)

（一）不具備行政制約能力，人民銀行難以統(tǒng)馭監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制國(guó)務(wù)院批復(fù)人民銀行作為金融監(jiān)管牽頭人，從行政法規(guī)角度確立了人民銀行協(xié)調(diào)金融監(jiān)管名正言順地位。但是，在尚處于典型官本位的基層監(jiān)管體系中，人民銀行與轄區(qū)各類(lèi)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)處于平級(jí)，人民銀行不具有協(xié)調(diào)的行政地位，所以當(dāng)監(jiān)管主體之間出現(xiàn)潛在沖突時(shí)，一些部門(mén)從有利于本部門(mén)出發(fā)采取一些有損其他部門(mén)利益的行動(dòng)，作為監(jiān)管牽頭人的人民銀行往往無(wú)能為力。

（二）沒(méi)有經(jīng)濟(jì)制約手段，人民銀行協(xié)調(diào)牽頭作用大打折扣人民銀行與其他金融監(jiān)管組織并列于不同的監(jiān)管體系，各監(jiān)管成員之間是平等的，人民銀行對(duì)其他成員不具有任何經(jīng)濟(jì)約束手段，所以作為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)牽頭人的人民銀行在遭遇任何一方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏主動(dòng)性和抵觸性的行為時(shí)，其金融監(jiān)管協(xié)調(diào)牽頭人的角色和作用便難以有效發(fā)揮。

（三）缺乏監(jiān)管專(zhuān)業(yè)人才，人民銀行牽頭監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大作為監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的牽頭人，人民銀行必須擁有一支懂政策、精業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，通過(guò)具體工作實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮相應(yīng)作用。但是，就目前基層人民銀行來(lái)講，由于人員老化、專(zhuān)業(yè)知識(shí)陳舊，加上金融創(chuàng)新日新月異，金融交叉業(yè)務(wù)日益增加，人民銀行監(jiān)管能力特別是混業(yè)經(jīng)營(yíng)金融監(jiān)管能力遠(yuǎn)不及要求所需，現(xiàn)實(shí)中往往勝任不了具體的金融監(jiān)管工作。因而在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中人民銀行統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)管工作和協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間關(guān)系方面難免會(huì)形成諸多障礙。

（四）尚無(wú)監(jiān)管信息共享機(jī)制，監(jiān)管協(xié)調(diào)無(wú)米下鍋信息共享是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的載體和前提。然而，目前我國(guó)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)與信息共享機(jī)制尚沒(méi)有真正形成。由于金融監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息網(wǎng)絡(luò)不能滿(mǎn)足金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的實(shí)際需要，致使監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)溝通的渠道，直接影響到金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的內(nèi)容覆蓋和實(shí)時(shí)運(yùn)作。

三、加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展的央行監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)

（一）國(guó)家授權(quán)與推動(dòng)，奠定央行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制順暢發(fā)展的組織建設(shè)基礎(chǔ)成立高于各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)級(jí)別的協(xié)調(diào)組織，賦予人民銀行作為牽頭人必要的協(xié)調(diào)制約手段。根據(jù)基層金融監(jiān)管現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管需完善對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管行為的約束，所以最有效的辦法是成立一個(gè)行政級(jí)別高于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)并由人民銀行牽頭統(tǒng)馭協(xié)調(diào)，成員包括中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)資委等相關(guān)部門(mén)。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)應(yīng)以維護(hù)監(jiān)管秩序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，就貨幣政策與金融監(jiān)管政策、金融監(jiān)管政策和法律法規(guī)、金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、交叉性金融產(chǎn)品和跨市場(chǎng)金融創(chuàng)新、金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系進(jìn)行協(xié)調(diào)。另外，還應(yīng)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的違法行為以及金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議達(dá)成協(xié)議的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

（二）強(qiáng)化央行監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提高牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)能力

1.人民銀行應(yīng)著手選拔、充實(shí)、培養(yǎng)復(fù)合型監(jiān)管人才。為保障有效發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調(diào)牽頭人作用并順利開(kāi)展監(jiān)管交流與合作工作，人民銀行金融監(jiān)管人員不僅要掌握本監(jiān)管領(lǐng)域的法律法規(guī)、政策以及相關(guān)金融業(yè)務(wù)知識(shí)，還需要熟悉其他金融監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容。所以，人民銀行應(yīng)當(dāng)將復(fù)合型監(jiān)管人才培養(yǎng)納入重要議事日程，通過(guò)大力引進(jìn)金融監(jiān)管人才、強(qiáng)化監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)、建立不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員工作交流等途徑不斷提高監(jiān)管人員政策水平和業(yè)務(wù)技能，以盡快具備金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制牽頭人的能力。

2.強(qiáng)化監(jiān)管信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。金融監(jiān)管信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括人民銀行牽頭人對(duì)信息的貢獻(xiàn)與統(tǒng)領(lǐng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息資源共享管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及監(jiān)管信息軟件開(kāi)發(fā)等方面。具體內(nèi)容：一是發(fā)揮人民銀行現(xiàn)有信息系統(tǒng)平臺(tái)作用，并以此為基礎(chǔ)建立監(jiān)管成員共享的信息交流機(jī)制，使信息交流日?；?、規(guī)范化和制度化。二是各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)建立金融信息資源共享管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)金融監(jiān)管信息中心監(jiān)管信息的全面收集、篩選、管理以及信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)、維護(hù)等工作，確保信息共享的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和安全性。三是針對(duì)不同部門(mén)的監(jiān)管職能、崗位和管理層次，進(jìn)行金融監(jiān)管系列軟件的開(kāi)發(fā)。

（三）建立央行統(tǒng)領(lǐng)下的金融監(jiān)管分工機(jī)制，理順各監(jiān)管主體之間的關(guān)系監(jiān)管分工應(yīng)當(dāng)包括牽頭人、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)一致監(jiān)管組織的職責(zé)與分工。一是處理好人民銀行與各監(jiān)管部門(mén)職能上的交叉，明確相關(guān)職能主導(dǎo)部門(mén)及其職責(zé)權(quán)限，避免因職能交叉出現(xiàn)的相互推諉或監(jiān)管重疊現(xiàn)象。如人民銀行為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總機(jī)構(gòu)和金融數(shù)據(jù)對(duì)外機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一使用由人民銀行匯總的金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮信息共享機(jī)制的作用，避免金融機(jī)構(gòu)重復(fù)報(bào)送弊端，減輕金融機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。作為監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制牽頭人，人民銀行也應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管信息共享平臺(tái)的牽頭人，人民銀行要利用金融信息系統(tǒng)，整合各系統(tǒng)數(shù)據(jù)和信息，對(duì)接各金融監(jiān)管部門(mén)的信息系統(tǒng)，使各方充分掌握連續(xù)性的貨幣政策和金融監(jiān)管信息，共同維護(hù)金融穩(wěn)定。二是各金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)合理分工，加強(qiáng)配合，實(shí)施有效監(jiān)管和規(guī)范監(jiān)管，形成監(jiān)管合力，避免各自為政、各行其是的弊端，各金融監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)管中出現(xiàn)的矛盾要及時(shí)提交金融監(jiān)管委員會(huì)協(xié)調(diào)。三是建立健全協(xié)調(diào)一致的金融監(jiān)管組織。近年來(lái)，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)之間的業(yè)務(wù)相互交叉現(xiàn)象越來(lái)越復(fù)雜，為避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，有必要通過(guò)協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管組織實(shí)施監(jiān)管，所以成立一個(gè)跨監(jiān)管部門(mén)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)交叉機(jī)構(gòu)和交叉業(yè)務(wù)的監(jiān)管工作，客觀上避免了重復(fù)監(jiān)管、遺漏監(jiān)管和推諉監(jiān)管現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）發(fā)揮央行分支機(jī)構(gòu)在中央與地方雙層金融監(jiān)管模式下的協(xié)調(diào)作用目前，我國(guó)金融監(jiān)管主要集中在中央層面，如“一行三會(huì)”為主體的頂層垂直監(jiān)管模式。在此框架下，各地分支行或派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為基本上是始于頂層統(tǒng)一安排，統(tǒng)一行動(dòng)，由分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)根據(jù)地方金融運(yùn)行實(shí)際情況主動(dòng)開(kāi)展的金融監(jiān)管活動(dòng)少之又少。另外，隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)以及行業(yè)準(zhǔn)入政策的進(jìn)一步放寬，近年來(lái)地方層面的微型金融機(jī)構(gòu)數(shù)量越來(lái)越多，經(jīng)營(yíng)行為越來(lái)越活躍。以小額貸款公司為例，根據(jù)央行數(shù)據(jù)顯示，截至2013年末，全國(guó)共有小額貸款公司7839家，貸款余額8191億元，全年新增貸款2268億元；從2008年底的不到500家，到2013年底的7839家，只用了短短5年。微型金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的遍地開(kāi)花與機(jī)構(gòu)分布地方性失衡現(xiàn)象，客觀上導(dǎo)致不同地區(qū)金融運(yùn)行特點(diǎn)迥異與監(jiān)管負(fù)擔(dān)的輕重不均。如何根據(jù)本地區(qū)金融運(yùn)行特點(diǎn)開(kāi)展金融監(jiān)管活動(dòng)，確保轄區(qū)金融穩(wěn)健發(fā)展？構(gòu)建中央和地方兩個(gè)層面的金融監(jiān)管模式，強(qiáng)化分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)以及地方層面的金融監(jiān)管比重，無(wú)疑是解決當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管困局的最得體、最應(yīng)時(shí)的選擇。啟動(dòng)中央和地方兩個(gè)層面的金融監(jiān)管模式，必須發(fā)揮人民銀行基層行在工作協(xié)調(diào)、信息溝通與業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面的作用。只有這樣，才能確保中央與地方金融監(jiān)管相向而行，工作順暢，取得預(yù)期的監(jiān)管效果。

（五）充分利用有利于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展的外延因素一是完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制與政府有關(guān)職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作。在理順上述各機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理、清晰地界定各機(jī)構(gòu)職責(zé)，主次分明，建立一個(gè)高效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。二是建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融同業(yè)協(xié)會(huì)和其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等之間的協(xié)調(diào)合作。這樣既可以發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的專(zhuān)長(zhǎng)，又可以彌補(bǔ)監(jiān)管資源有限的缺陷，從而有效地降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。三是將地方政府部門(mén)納入金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，防范金融風(fēng)險(xiǎn)營(yíng)造良好金融生態(tài)環(huán)境。四是建立金融網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管建設(shè)。從防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，考慮互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，即風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)排查、風(fēng)險(xiǎn)量化、風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急預(yù)案，嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)；注重互聯(lián)網(wǎng)中金融消費(fèi)者的保護(hù)工作，從滿(mǎn)足消費(fèi)者需求出發(fā)，防止經(jīng)營(yíng)者侵犯消費(fèi)者權(quán)益行為；注意法律邊界，法律底線(xiàn)，嚴(yán)禁互聯(lián)網(wǎng)金融演變成非法集資、集資詐騙的活動(dòng)場(chǎng)所。

作者：曹士剛史長(zhǎng)文張貴友單位：中國(guó)人民銀行樂(lè)亭縣支行