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引言

建國(guó)以來(lái)金融監(jiān)管制度思想的演進(jìn)歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)，期間的每一個(gè)曲折回轉(zhuǎn)、每一次突破發(fā)展，都與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)改革背景息息相關(guān)。從思想演進(jìn)的角度來(lái)考察建國(guó)以來(lái)金融監(jiān)管制度變遷的歷程，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界既有艱難的探索，更有激烈的爭(zhēng)鳴。

1行政性金融控制思想階段

1948年—1957年，形成了高度集中的金融體系，金融監(jiān)管異化為人民銀行的內(nèi)部行政管理，制度思想的核心內(nèi)容包括信貸管制和利率管制，在高度集中的資金管理體制下，人民銀行按照行政命令執(zhí)行信貸計(jì)劃。從1969年至改革開(kāi)放前，人民銀行隸屬于財(cái)政部，在這樣的行政隸屬關(guān)系中，人民銀行的金融管理不過(guò)是政府貫徹信貸計(jì)劃、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段。不難看出，大一統(tǒng)的銀行體系正是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的必然產(chǎn)物，這種特定的經(jīng)濟(jì)體制所獨(dú)有的局限性特征決定了銀行體系的高度集中，“大一統(tǒng)”的銀行體系更加有利于對(duì)全國(guó)金融業(yè)進(jìn)行全局掌控，增強(qiáng)了政策貫徹的暢通性。但是，這種高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式所形成的銀行體系具有極強(qiáng)的歷史局限性，當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到更高層次時(shí)，這種銀行體系的不適應(yīng)性和局限性就會(huì)暴露無(wú)遺。單純依靠行政手段來(lái)配置資源，忽略了市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手，使得價(jià)值規(guī)律無(wú)法有效地在市場(chǎng)運(yùn)行中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，導(dǎo)致資源配置效率過(guò)低，基層金融機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)緩慢，整個(gè)金融系統(tǒng)缺乏活力和動(dòng)力，起不到經(jīng)濟(jì)潤(rùn)滑劑的作用。同時(shí)，不可避免地形成了高度集中和統(tǒng)一的單一金融體制。在這種金融體制下，金融監(jiān)督管理雖然也要檢查計(jì)劃執(zhí)行情況，但絕非現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管，金融監(jiān)管理念發(fā)展缺乏良好有利的制度環(huán)境，處于“禁錮”期。應(yīng)當(dāng)肯定的是這種控制性的金融管理思想在特定的歷史時(shí)期，曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)積極的作用，完全符合高度集中計(jì)劃管理體制的客觀要求。關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的重點(diǎn)工程項(xiàng)目的建設(shè)資金通過(guò)這個(gè)銀行體系有力地集中起來(lái)，社會(huì)主義工業(yè)體系建設(shè)得以順利進(jìn)行。相較舊中國(guó)的經(jīng)濟(jì)面貌，不合理的生產(chǎn)布局得到完全顛覆，初步奠定了我國(guó)工業(yè)化的基礎(chǔ)。尤其在三年經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，國(guó)家頒布了“銀行六條”，通過(guò)信貸和貨幣發(fā)行高度集中統(tǒng)一的管理，嚴(yán)格控制銀行信貸和貨幣發(fā)行，使國(guó)家很快度過(guò)了困難時(shí)期，取得了利用金融業(yè)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，由于這個(gè)時(shí)期以嚴(yán)格的行政指令作為措施手段，因此相應(yīng)的制度思想表現(xiàn)出鮮明的政策特征，控制性金融管理思想過(guò)度依賴行政體系和行政權(quán)威，以行政指導(dǎo)為主要實(shí)施手段，也使金融管理具有政策特征。行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容可能是無(wú)法可依、無(wú)據(jù)可循的，不僅受短期政策目標(biāo)影響，還受執(zhí)行機(jī)關(guān)的意志左右。這種不透明性和無(wú)規(guī)則性，使得金融管理思想的發(fā)展與深化受到了嚴(yán)重的束縛，這種影響一直延續(xù)到我國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)改革后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)。也只有當(dāng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)揮社會(huì)主義活力的方針提上日程的時(shí)候，克服這種思想弊端的改革要求才有其現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

2控制性金融監(jiān)管思想的形成與弱化

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的行政部門對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有全權(quán)管理的職能，指導(dǎo)政府經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的主要思想來(lái)自于有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與管理的理論。計(jì)劃理論及其政策實(shí)踐居于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的核心地位。在金融體制改革以后，政府主管部門對(duì)金融活動(dòng)的管理職能逐漸的轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理。簡(jiǎn)要地回顧金融監(jiān)管發(fā)展的基本脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)，注重規(guī)則監(jiān)管是改革開(kāi)放以來(lái)監(jiān)管制度思想演進(jìn)的第一階段。計(jì)劃體制下的行政主管部門體系雖然經(jīng)歷了較大的改變，但是基本上保留下來(lái)；在主管內(nèi)容方面，雖然已經(jīng)有了很大的不同（從審批制漸次得向核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)變、更在一些領(lǐng)域內(nèi)向登記備案制過(guò)渡等等），但是，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，政府方面“主管”的性質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生根本的改變。應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)實(shí)正處于監(jiān)督管理的階段，雖然這一階段，“管理”色彩還是十分明顯的，但是與此同時(shí)，“監(jiān)督”職能開(kāi)始凸現(xiàn)出來(lái)。1978年—1983年，理論界形成了對(duì)中央銀行性質(zhì)與職能的一致看法，1983年9月，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，1984年1月，人民銀行設(shè)立了金融機(jī)構(gòu)管理司，專門行使中央銀行的職能，這樣的思想基礎(chǔ)形成了控制性金融監(jiān)管制度思想的起點(diǎn)。在金融改革初期，各家專業(yè)銀行嚴(yán)格執(zhí)行人民銀行的信貸計(jì)劃和現(xiàn)金計(jì)劃，并將原有的信貸計(jì)劃推廣到四家國(guó)有銀行，對(duì)信貸計(jì)劃執(zhí)行的合規(guī)性監(jiān)管是我國(guó)控制性金融監(jiān)管制度的初始安排，另外，人民銀行同時(shí)履行著金融機(jī)構(gòu)審批、金融秩序整頓的管理職能。1986年《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》頒布實(shí)施，邁出了依法監(jiān)管的第一步。但是，控制性金融監(jiān)管制度思想在20世紀(jì)80年代尚不系統(tǒng)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)范圍方面的規(guī)定比較寬松。市場(chǎng)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)范圍的不完善催生了金融業(yè)前所未有的大發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速增加，金融業(yè)務(wù)多元化發(fā)展。形成了金融業(yè)數(shù)量擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的新格局，同時(shí)也帶來(lái)了金融秩序的混亂。這是學(xué)界和政策界都始料未及的。隨后所展開(kāi)的關(guān)于金融監(jiān)管的討論都始終圍繞治理整頓金融秩序?yàn)橹黝}。在這樣的思想基礎(chǔ)上，各種行政性直接調(diào)控工具被重新啟用，人民銀行以約法三章的形式對(duì)一些新興金融業(yè)務(wù)嚴(yán)厲禁止，以約法三章和信貸計(jì)劃指標(biāo)為憑據(jù)對(duì)金融機(jī)構(gòu)組織實(shí)施大規(guī)模的臨時(shí)性的稽核檢查。至此，理論界和政策界形成了控制性監(jiān)管制度思想。在我國(guó)，對(duì)金融監(jiān)管的高度重視始于1993年，在此之前，雖然也有政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批和金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的檢查，但是，所要達(dá)到的目標(biāo)、采用的手段和檢查的內(nèi)容基本上都只能滿足傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需求，至今，監(jiān)管工作的開(kāi)展都還不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的要求。我國(guó)15年的金融改革與發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量和從業(yè)人員的隊(duì)伍成百倍的增加，初步形成了一個(gè)多門類多層次和競(jìng)爭(zhēng)有度的金融市場(chǎng)，極大地支持了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的加快增長(zhǎng)和取向市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)改革。1993年以后，伴隨著金融體制改革的深入，我國(guó)頒布了一系列相關(guān)的金融法規(guī)，控制性金融監(jiān)管制度進(jìn)入規(guī)范化、法制化的軌道。金融監(jiān)管迎來(lái)了“法制之年”，1995年相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)人民銀行法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》等法律法規(guī)，對(duì)監(jiān)管市場(chǎng)制度的相關(guān)措施從法律上進(jìn)行了明確化和規(guī)范化。與此同時(shí)，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和金融業(yè)的新變革，許多政策措施對(duì)控制性金融監(jiān)管進(jìn)行了弱化，譬如：取消貸款規(guī)模限制、資產(chǎn)負(fù)債比例管理、利率改革、監(jiān)管組織體制調(diào)整等。由此，控制性金融監(jiān)管逐漸弱化，放松管制和審慎監(jiān)管的相關(guān)措施開(kāi)始逐步得以推行。但是，理論界仍然存在控制性監(jiān)管思想的基本傾向，這一時(shí)期的金融監(jiān)管制度思想體現(xiàn)了在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中遺留的行政控制性監(jiān)管思想中調(diào)整與突破的脈絡(luò)，由弱行政控制性監(jiān)管思想向?qū)徤鞅O(jiān)管思想過(guò)渡的局面。執(zhí)行初期，由于金融控制思想的遺留，審慎監(jiān)管雖然在一定程度上落實(shí)為制度，但大多流于形式。在沖突中，控制性監(jiān)管思想逐步弱化，審慎監(jiān)管思想逐步構(gòu)建。

3審慎性金融監(jiān)管思想的構(gòu)建與強(qiáng)化

20世紀(jì)90年代中后期，中央銀行監(jiān)管重心經(jīng)歷了四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：從市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管向全過(guò)程系統(tǒng)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變；從合規(guī)性監(jiān)管開(kāi)始向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變；從外部監(jiān)管開(kāi)始向強(qiáng)化內(nèi)部控制轉(zhuǎn)變；從一般行政性金融監(jiān)管開(kāi)始向依法監(jiān)管轉(zhuǎn)變。顯然，以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的審慎監(jiān)管思想開(kāi)始形成并逐漸強(qiáng)化。隨著金融全球化與金融創(chuàng)新的深入發(fā)展，我國(guó)微觀審慎監(jiān)管思想得以強(qiáng)化主要體現(xiàn)在受金融危機(jī)和國(guó)際監(jiān)管趨勢(shì)的深刻影響，微觀審慎監(jiān)管政策思想的強(qiáng)化和宏觀審慎監(jiān)管思想的構(gòu)建上。金融危機(jī)爆發(fā)以后，關(guān)于宏觀審慎監(jiān)管和防范系統(tǒng)性金融思想得到了強(qiáng)烈的關(guān)注，但與此同時(shí)，也有學(xué)者對(duì)于微觀審慎監(jiān)管也進(jìn)行了深入的研究，微觀審慎監(jiān)管作為構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)，不僅不能被忽視，而應(yīng)該得到進(jìn)一步強(qiáng)化。關(guān)于這一點(diǎn)，理論界的聲音是一致的，似無(wú)別議?；谶@樣的邏輯起點(diǎn)，學(xué)界對(duì)微觀審慎監(jiān)管也進(jìn)行了深入的研究，微觀審慎監(jiān)管作為構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)，不僅不能被忽視，而應(yīng)該得到進(jìn)一步強(qiáng)化。理論界的聲音是一致的，似無(wú)別議，學(xué)者們已達(dá)成共識(shí)，提出微觀審慎性監(jiān)管關(guān)注的是微觀金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性審慎監(jiān)管。無(wú)論是理論還是事實(shí)都說(shuō)明，近年來(lái)，微觀審慎監(jiān)管在制度形式上得到了很大程度地完善，但是金融監(jiān)管思想并沒(méi)有得到很好的實(shí)踐，未達(dá)到我們所期望的效果。進(jìn)入21世紀(jì)以后，金融全球化加快了國(guó)際金融監(jiān)管的新步伐，2007年次貸危機(jī)爆發(fā)以后，進(jìn)一步催生了思想的變革和制度的改進(jìn)。關(guān)于金融監(jiān)管的理論探討又掀起了新的熱潮。中國(guó)如何構(gòu)建新時(shí)期的金融監(jiān)管制度理念，成為了理論界的當(dāng)務(wù)之急。理論界與金融界在實(shí)踐中探求政府監(jiān)管與市場(chǎng)力量之間的均衡、構(gòu)建我國(guó)宏觀審慎與微觀審慎相結(jié)合的金融監(jiān)管的新理念。沒(méi)有任何一項(xiàng)制度是完美的，有學(xué)者認(rèn)為，金融監(jiān)管的發(fā)展實(shí)質(zhì)上是經(jīng)驗(yàn)化過(guò)程，是被歷史上的緊急事件驅(qū)動(dòng)的“實(shí)驗(yàn)”和“錯(cuò)誤”構(gòu)成的經(jīng)驗(yàn)化過(guò)程，而不是正式理論驅(qū)動(dòng)的?；仡櫄v史，沒(méi)有任何正式的理論來(lái)引導(dǎo)這些改變。但是為什么要這樣設(shè)置機(jī)構(gòu)和條例？為什么某些機(jī)構(gòu)和條約一直存在到現(xiàn)在？20世紀(jì)30年代的對(duì)銀行的判斷還繼續(xù)影響著對(duì)政策的思考：金融系統(tǒng)是非常脆弱的，審慎監(jiān)管的目的是為了阻止金融危機(jī)及其產(chǎn)生的成本，另外，政策制定仍然是一件經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐的事情，幾乎沒(méi)有對(duì)理論原因的任何關(guān)注。

作者：崔鴻雁 單位：山西省發(fā)改委宏觀研究院