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城市房屋拆遷事關(guān)人民群眾的根本利益，矛盾突出，案件數(shù)量多，牽涉面廣，社會(huì)影響大，是當(dāng)前行政審判的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定過于原則，在案件的審理過程中，更多的是以各地方政府所制定的規(guī)范性文件為適用依據(jù)，從而使這類案件的法律適用難點(diǎn)較多。如何在此類案件的審理過程中維護(hù)拆遷各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，依法化解矛盾，是當(dāng)前行政審判工作的一項(xiàng)迫切而重要的任務(wù)。筆者擬就法院審理拆遷行政案件實(shí)務(wù)中亟待解決的幾個(gè)問題進(jìn)行探討，以期對(duì)拆遷行政案件的規(guī)范提供一些思路。

一、拆遷行政案件的管轄

拆遷行政案件的管轄主要有兩種處理方式：一是地域管轄，即拆遷行政案件一律由被告住所地法院管轄；二是特殊管轄，即因不動(dòng)產(chǎn)提起的拆遷訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄。實(shí)務(wù)中，很多法院一律適用特殊管轄。筆者認(rèn)為不妥。因?yàn)椴疬w行政案件雖必然涉及到相關(guān)房屋，但并不意味著都是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)而提起的訴訟。拆遷行政案件主要包括拆遷許可、拆遷裁決以及拆遷處罰等爭(zhēng)議類型，而這些爭(zhēng)議雖與拆遷的房屋有關(guān)，但并不等同于直接拆遷房屋的具體行政行為。不能將與拆遷房屋有關(guān)的具體行政行為和直接拆遷房屋的具體行政行為相提并論。因此，對(duì)于由政府機(jī)關(guān)作出的直接拆遷房屋的具體行政行為而引發(fā)的行政案件，應(yīng)按“不動(dòng)產(chǎn)所在地”的特殊管轄原則，由拆遷房屋所在地基層法院管轄；而對(duì)于拆遷裁決案件、拆遷許可案件以及拆遷處罰案件等只屬于與不動(dòng)產(chǎn)有一定關(guān)聯(lián)的訴訟，應(yīng)按一般管轄原則由被告所在地的基層法院管轄。

二、拆遷許可案件的審理范圍

對(duì)于拆遷許可案件的審理范圍一直存在爭(zhēng)議，即在審理拆遷許可案件時(shí)是只針對(duì)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)拆遷許可證本身這一行為的合法性進(jìn)行審查？還是須在案件審理過程中進(jìn)一步對(duì)規(guī)劃部門頒發(fā)規(guī)劃許可證、國土部門頒發(fā)建設(shè)用地許可證的行為、計(jì)劃部門核發(fā)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件進(jìn)行縱深式的合法性審查？如果進(jìn)行縱深式的合法性審查，如上述所列環(huán)節(jié)中任一方面出現(xiàn)問題，法院是否應(yīng)當(dāng)撤銷拆遷的許可？筆者認(rèn)為，不能任意擴(kuò)大行政案件全面審查原則的適用范圍。對(duì)于拆遷許可案件而言，作出拆遷許可的職能部門需要申請(qǐng)?jiān)S可人提供前置的行政批準(zhǔn)文件，這些行政審批文件雖構(gòu)成被訴拆遷許可行為的必要基礎(chǔ)，而這些基礎(chǔ)行政行為也存在違法的可能性，但如果在拆遷許可案件中對(duì)其中所涉及行政行為都進(jìn)行審查，將付出難以承受的訴訟代價(jià)。因此，筆者認(rèn)為，在審查拆遷許可是否合法時(shí)，只就許可職能部門作出的許可行為進(jìn)行審查，而對(duì)由其他行政職能部門所作的前置行政審批行為是否合法，可由原告人另行起訴。在拆遷許可訴訟中，只要證明該前置行政審批是真實(shí)存在的，且在拆遷許可訴訟過程中未經(jīng)法定程序被撤銷，法院就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定這些前置行政審批行為的有效性。當(dāng)然，如果當(dāng)事人在拆遷許可訴訟過程中，又對(duì)前置行政審批另行提起訴訟，因另行提起的訴訟案件的審理結(jié)果可能影響拆遷許可案件的最終結(jié)果，法院在審理許可案件時(shí)應(yīng)裁定中止審理或合并審理。

三、關(guān)于訴前執(zhí)行

根據(jù)行政訴訟法第六十六條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第88條和第94條之規(guī)定，法院受理行政機(jī)關(guān)非訴執(zhí)行案件的前提，是被執(zhí)行人的起訴期限屆滿而其不履行法定義務(wù)又不申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。當(dāng)事人申請(qǐng)先予執(zhí)行必須是在訴訟中提出。由此可以看出，法院在受理拆遷行政職能部門起訴前的執(zhí)行申請(qǐng)存在法律障礙。實(shí)務(wù)中，在被拆遷人不起訴的情況下，有些拆遷人為了規(guī)避該法律障礙而對(duì)拆遷裁決提起行政訴訟，人為制造滿足先予執(zhí)行的條件，進(jìn)而對(duì)被拆遷人予以執(zhí)行，執(zhí)行后拆遷人再向人民法院申請(qǐng)撤訴。筆者認(rèn)為，最高人民法院之所以規(guī)定受理訴前執(zhí)行申請(qǐng)，本質(zhì)上是為了解決公正與效率相協(xié)調(diào)的問題。但人為制造滿足先予執(zhí)行的條件，使得公正因素考慮較少，從而有違最高人民法院規(guī)定受理訴前執(zhí)行申請(qǐng)的本意。因此，筆者建議，最高人民法院應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步的司法解釋，在堅(jiān)持法律的有關(guān)規(guī)定的同時(shí)，對(duì)拆遷人申請(qǐng)?jiān)V前執(zhí)行的情形作必要的限制：限定除在拆遷行為涉及搶險(xiǎn)救災(zāi)等公共利益情形下需要拆遷房屋等特殊情形，且法院在受理行政機(jī)關(guān)訴前執(zhí)行申請(qǐng)后，不影響被執(zhí)行人就據(jù)以執(zhí)行的拆遷行政行為提起訴訟。這樣，既照顧到出于維護(hù)特定公共利益的拆遷行為的效率需求，也不會(huì)斷絕被執(zhí)行人的救濟(jì)途徑。

四、拆遷行政案件能否適用調(diào)解原則

行政訴訟法第五十條規(guī)定，法院審理行政案件，不適用調(diào)解。通過行政審判的司法實(shí)踐，筆者認(rèn)為，在拆遷行政案件中應(yīng)建立調(diào)解制度。理由主要有以下幾方面：首先，行政機(jī)關(guān)及其工作人員雖然對(duì)于國家權(quán)力不能隨意轉(zhuǎn)讓、放棄，但行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)依照法定的程序和方式處分該項(xiàng)權(quán)力，如在拆遷過程中根據(jù)被拆遷人不同的情況，給予程度不同的獎(jiǎng)勵(lì)。因此，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)與被拆遷人在調(diào)解時(shí)享有處分權(quán)，當(dāng)然，這種處分權(quán)同隨意作出轉(zhuǎn)讓行政權(quán)力的處分權(quán)有本質(zhì)的不同。其次，雖然行政訴訟法已實(shí)施十幾年，但我國公民“民不告官”的思想仍較嚴(yán)重，往往是在矛盾非常尖銳、難以調(diào)和的情況下，才將行政機(jī)關(guān)告到被告席。行政訴訟過程中，公民大多持有與行政機(jī)關(guān)“能和則和”的思想，易接受調(diào)解這種結(jié)案方式。因此，在拆遷行政案件中，法院如主持雙方進(jìn)行調(diào)解，原、被告雙方一般都樂于接受。這樣既化解了矛盾，便于案件的審結(jié)，又起到更好的社會(huì)效果。再次，拆遷行政案件往往直接涉及公民的重大利益，也直接關(guān)系行政機(jī)關(guān)在百姓中的形象，如果對(duì)這一類型的案件簡(jiǎn)單地進(jìn)行裁判，有可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人纏訴等情況的出現(xiàn)，還會(huì)使正常拆遷久拖難結(jié)。而通過調(diào)解達(dá)成合法的協(xié)議，既可以達(dá)到行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)行政管理的目的，又達(dá)到法院審結(jié)案件的效果，同時(shí)實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的合法要求。因此，此結(jié)案方式可以有效減少訴訟成本及拆遷成本。

其實(shí)，在審判實(shí)踐中，許多法院針對(duì)拆遷案件的具體情況在不違背法律、法規(guī)的前提下所做的協(xié)調(diào)工作，與調(diào)解并沒有形式與本質(zhì)的區(qū)別。因此，筆者建議在法律中規(guī)定，對(duì)于拆遷行政案件可適用調(diào)解原則，只要拆遷行政案件中協(xié)調(diào)的過程和調(diào)解的結(jié)果不違反法律法規(guī)的情況，就可適用調(diào)解方式結(jié)案。

五、拆遷行政案件的審查標(biāo)準(zhǔn)

目前，法院在審理拆遷行政案件時(shí)，只對(duì)拆遷具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而對(duì)拆遷具體行政行為是否合理基本不予審查。這樣往往造成拆遷雙方的權(quán)益糾紛并不能在行政訴訟中得到最終處理，或不能在一個(gè)行政訴訟中得到處理。筆者認(rèn)為，單一的合法性審查原則不能妥善處理拆遷行政案件中所存在的問題，應(yīng)確立合法性與合理性并重的審查原則體系。在拆遷行政案件中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員所為具體行政行為的內(nèi)容一般會(huì)涉及安置房面積及地點(diǎn)、對(duì)相對(duì)人房屋補(bǔ)償補(bǔ)助的形式及金額、搬遷方式及過渡期限等。在現(xiàn)實(shí)中，很多行政主體強(qiáng)行介入平等主體之間的談判交易活動(dòng)，越俎代庖，成為直接的拆遷人，一旦拆遷人與被拆遷人間存在爭(zhēng)議需要行政機(jī)關(guān)處理時(shí)，事實(shí)上就產(chǎn)生了行政機(jī)關(guān)“自己為自己的法官”情形。從形式看，行政機(jī)關(guān)所為的行政行為可能完全符合法律規(guī)定，合法性審查流于形式。此時(shí)，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)合理性原則來進(jìn)行審查。與合法性審查判斷標(biāo)準(zhǔn)不同的是，合理性審查要求判斷行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)是否客觀、適度、符合理性，其判斷標(biāo)準(zhǔn)包括行政行為是否符合法律的原則或精神、行政目的等等。應(yīng)當(dāng)看到，合法性與合理性審查原則兩者并不排斥，合法性原則要求被訴拆遷行政行為符合法律、法規(guī)的規(guī)定，合理性原則要求被訴拆遷行政行為符合法的內(nèi)在精神，兩者是依法行政原則對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為提出的不同層次但相互補(bǔ)充的要求。