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一、適度分權(quán),政府對(duì)教育實(shí)行宏觀管理

中央和地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系始終是我國教育行政體制改革中的核心問題,高度集權(quán)是我國行政管理一切弊端的根源。由集權(quán)走向適度分權(quán),是教育行政體制改革的趨勢(shì)。在新公共管理理論啟示下,中央教育行政組織機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變職能,重新進(jìn)行角色定位,不斷創(chuàng)新教育行政組織,打破傳統(tǒng)層級(jí)制,在政府宏觀控制下,賦予地方教育行政機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán),更好地解決中央和地方教育行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系。

(一)重新界定政府角色與作用,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府教育行政職能在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府是一個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)生活的權(quán)力中心,在公共行政方面,長期對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活實(shí)行高度集中的管理。政府職能無限制地膨脹而社會(huì)職能卻極度萎縮,政府包攬了一切社會(huì)事務(wù),是“全能政府”。隨著我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡,政府管了許多“不該管、管不好、管不了”的事,政府的角色與作用需要重新定位。在政治、經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)下,教育行政改革由不斷成熟走向深化,政府在教育行政領(lǐng)域的角色和職能也需要重新認(rèn)識(shí)。發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),客觀上要求必須打破傳統(tǒng)的高度集中的教育行政管理體制,建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的新的教育行政體制。這不僅體現(xiàn)在中央和地方教育行政機(jī)構(gòu)、政府行政管理內(nèi)部各種關(guān)系之間,更重要的是體現(xiàn)在政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與市場、政府與公民、政府與學(xué)校等各種外部關(guān)系之間。

缺乏效率和質(zhì)量低下被認(rèn)為是公共教育體制的兩個(gè)最重大的缺陷,因此,我們應(yīng)借鑒新公共管理思想中“有限政府”理論,即政府不是萬能政府,政府需要繼續(xù)下放權(quán)力和轉(zhuǎn)變職能,將其管理職能由“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”,以方針、法規(guī)、撥款、規(guī)劃等必要的行政手段進(jìn)行宏觀調(diào)控,鼓勵(lì)社會(huì)參與,給地方教育行政機(jī)構(gòu)和學(xué)校更大的自主權(quán),采用市場競爭機(jī)制向教育的不同利益相關(guān)者———政府、社會(huì)、學(xué)校等分權(quán)和賦權(quán),對(duì)政府、市場和學(xué)校的關(guān)系進(jìn)行重構(gòu),將政府各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的管理從直接辦學(xué)轉(zhuǎn)化為間接調(diào)控,建立起學(xué)校的自主權(quán)和家長、學(xué)生的選擇權(quán),而不是以直接的民主管理為中心的公共教育體系。如在高等教育管理上,應(yīng)由傳統(tǒng)封閉的辦學(xué)模式轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的開放模式;針對(duì)高等教育權(quán)力下放不足的現(xiàn)狀,應(yīng)對(duì)高等教育繼續(xù)放權(quán),擴(kuò)大其辦學(xué)自主權(quán)、資源的管理權(quán)及對(duì)學(xué)校減少不必要的行政干預(yù)等。

(二)創(chuàng)新教育行政組織,打破傳統(tǒng)的官僚科層制,創(chuàng)建扁平化的組織結(jié)構(gòu)根據(jù)管理學(xué)原理,“扁平”的組織結(jié)構(gòu)形式適用于地方分權(quán)的教育行政體制。在這種組織結(jié)構(gòu)下,層次較少,信息傳遞速度快且不易失真,同時(shí)首長直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮的下屬部門的數(shù)目較大,決定了其不能管得過多、過細(xì),必須充分發(fā)揮下屬的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,使其獨(dú)立自主地完成各項(xiàng)任務(wù)。隨著層次的減少,權(quán)力不斷下移,基層權(quán)力逐漸增大,對(duì)外界的形勢(shì)變化能迅速作出回應(yīng),減少了行政管理成本,提高了行政效率,也調(diào)動(dòng)了基層人員的積極性。西方公共行政改革注重教育行政組織結(jié)構(gòu)的變化,對(duì)傳統(tǒng)行政體制下的官僚科層制進(jìn)行了改造,一些國家采取放松“規(guī)制”,提倡組織結(jié)構(gòu)的扁平化、分散化來提高教育行政效率和加強(qiáng)政府對(duì)公民要求的回應(yīng)。

這些對(duì)我國教育行政組織改革提供了有益的借鑒。因此,我國教育行政體制從集權(quán)走向適度分權(quán)的改革中,傳統(tǒng)的公共教育體制———在規(guī)則和程序基礎(chǔ)上運(yùn)行的等級(jí)權(quán)威機(jī)構(gòu),一種學(xué)?？刂频目茖踊w制所導(dǎo)致的組織結(jié)構(gòu)臃腫、效率低下已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求,根據(jù)精簡高效的原則,建立層級(jí)盡可能少的“扁平”化組織是教育行政組織創(chuàng)新的重要內(nèi)容。在我國,建立扁平化的教育行政組織機(jī)構(gòu),在層次設(shè)置上,應(yīng)以結(jié)構(gòu)簡明、運(yùn)行高效、權(quán)責(zé)一致為原則,根據(jù)管理學(xué)“控制幅度”原理,合理設(shè)置組織層次,例如,在高等教育行政組織的設(shè)置中,應(yīng)取消比處級(jí)高半級(jí)或低半級(jí)的機(jī)構(gòu),還要注意統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的稱謂等。在機(jī)構(gòu)職能上,逐步簡政放權(quán),使教育行政由重直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹亻g接管理,由重微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹睾暧^控制和經(jīng)濟(jì)、法制管理。把部分既有利于調(diào)動(dòng)地方積極性又屬非核心的權(quán)力下移給基層組織。在機(jī)構(gòu)編制和人員配備上,實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的法制管理,根據(jù)教育行政職能要求,合理設(shè)置行政職位和職位數(shù)量,避免教育行政機(jī)關(guān)部門林立、冗員充斥、教育行政效率低下的弊端。

二、引入市場競爭機(jī)制,鼓勵(lì)社會(huì)參與教育管理事務(wù)

公共管理范式從經(jīng)濟(jì)學(xué)和私人企業(yè)理論中得到啟示,主張?jiān)诠膊块T領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制。在公共部門與私人部門之間展開競爭,來提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。公共服務(wù)領(lǐng)域中市場競爭機(jī)制的引入,打破了政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位,這不僅使公共服務(wù)的效率和質(zhì)量得到提高,而且政府的財(cái)政壓力也得到緩解。為了提高我國教育行政水平和公共服務(wù)的質(zhì)量,更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用,我們可以適當(dāng)借鑒新公共管理的先進(jìn)做法,按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,在加強(qiáng)對(duì)各級(jí)教育行政的宏觀管制的同時(shí),將競爭機(jī)制引入教育行政領(lǐng)域,鼓勵(lì)社會(huì),尤其是第三部門參與教育管理事務(wù)。政府保留核心事務(wù)的管理,如統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握教育大政方針、政策的制定、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和檢查監(jiān)督等,將那些應(yīng)由基層管理的教育行政事務(wù)進(jìn)行下放,將可由市場和社會(huì)服務(wù)組織承擔(dān)的教育職能以合同外包或契約形式轉(zhuǎn)移出去。如在教育的供給方面,允許社會(huì)參與辦學(xué),民辦教育的發(fā)展就是很好的例子,美國的特許經(jīng)營學(xué)校、教育憑證制度、民營教育公司等改革措施也為我國教育改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。在教育行政領(lǐng)域引進(jìn)市場競爭機(jī)制,打破政府對(duì)教育行政的壟斷,有利于形成教育的競爭機(jī)制,實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置,提高教育行政的效率和質(zhì)量。社會(huì)和第三部門參與公共事務(wù)管理,彌補(bǔ)了政府和市場的遺漏和不足,在“政府失靈”和“市場失靈”時(shí)確保社會(huì)事務(wù)管理的有效性。

三、適當(dāng)借鑒企業(yè)管理理念,強(qiáng)化教育行政的績效和管理能力

與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門的管理方式不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn),如重視人力資源管理、績效管理、顧客導(dǎo)向、成本效益核算等,這在提高政府效率、降低行政成本、改善政府服務(wù)質(zhì)量等方面已取得了較好效果。在教育行政體制改革中引入這一思想,目的是加強(qiáng)教育行政機(jī)構(gòu)的績效和管理能力,提高行政效率。

(一)以顧客為導(dǎo)向,建立服務(wù)型的教育行政機(jī)構(gòu)以顧客為導(dǎo)向,指公共部門在市場運(yùn)作下把對(duì)顧客需求的回應(yīng)作為必要的工作,是對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系的重新定位。新公共管理從公共選擇理論中獲得依據(jù),認(rèn)為政府應(yīng)以顧客和市場為導(dǎo)向,政府的社會(huì)職責(zé)主要是根據(jù)顧客的需求提供服務(wù)。也就是說,政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu),而是負(fù)有責(zé)任的服務(wù)于顧客的“企業(yè)家”式的政府,公民則是其“顧客”或“客戶”?！捌髽I(yè)家”式的政府能夠把資源從生產(chǎn)率較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方,是能夠提供較高服務(wù)效率的服務(wù)型政府。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府行政就其本質(zhì)而言,是服務(wù),而不是管制。但一些教育行政組織機(jī)構(gòu)過于重視領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督功能,而忽視其服務(wù)功能,對(duì)社會(huì)和家長的多元需求沒有作出有力的回應(yīng),導(dǎo)致校長、教師、學(xué)生、家長、社區(qū)人員等學(xué)校的利益相關(guān)者對(duì)學(xué)校的管理和決策沒有發(fā)言權(quán),缺乏積極性和責(zé)任感。因此,“顧客導(dǎo)向”對(duì)建立服務(wù)型的教育行政機(jī)構(gòu)提供了很好的借鑒。具體說,教育行政的顧客導(dǎo)向應(yīng)體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:第一,為公民提供充分、優(yōu)質(zhì)、公平的教育機(jī)會(huì),滿足公民不同的教育需求。第二,為社會(huì)提供良好的舉辦教育的服務(wù)。第三,建設(shè)服務(wù)型教育行政,不是政府管理人員選擇服務(wù)提供者,而是給公民以更多的選擇權(quán)和決定權(quán),讓公民選擇服務(wù)提供者并評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府工作效果的“顧客驅(qū)動(dòng)”機(jī)制?！邦櫩蛯?dǎo)向”下的教育行政服務(wù)為使顧客滿意,必將不斷尋求新途徑,進(jìn)一步發(fā)展和促進(jìn)競爭,推動(dòng)教育行政服務(wù)質(zhì)量不斷提高。

(二)學(xué)習(xí)企業(yè)的績效管理,提高教育行政效率和質(zhì)量所謂績效就是符合一定要求的實(shí)際產(chǎn)出結(jié)果?？冃Ч芾砭褪侵冈O(shè)定績效目標(biāo)、圍繞績效目標(biāo)不斷進(jìn)行績效評(píng)估,推動(dòng)績效不斷持續(xù)改進(jìn)的整體活動(dòng)和管理過程?？冃瞧髽I(yè)生存的基礎(chǔ)。對(duì)于教育來說,教育行政的目的要兼顧效果與效率,所以要衡量教育行政的績效,也就是衡量教育目標(biāo)的達(dá)成度及資源使用的效率,因此,在教育行政領(lǐng)域?qū)W習(xí)企業(yè)的績效管理是十分必要的。進(jìn)行績效管理首先要求確立明確的教育績效目標(biāo),教育行政部門的績效目標(biāo)應(yīng)包括入學(xué)率、學(xué)生發(fā)展水平、教育經(jīng)費(fèi)和教育設(shè)施等。其次,績效管理要求不斷進(jìn)行績效評(píng)價(jià)和過程控制,實(shí)施全過程管理。再次,落實(shí)教育問責(zé)制,使教育行政人員為教育績效承擔(dān)具體的職責(zé),依據(jù)職責(zé)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲。但是,由于教育的目的是改變?nèi)祟惖乃枷爰靶袨?周期長且見效慢,不易進(jìn)行定量評(píng)價(jià),加上教育目標(biāo)又十分抽象,如智育或德育都是隱性的,不易評(píng)估其達(dá)成度。因此,教育行政的效果難以評(píng)量,其效率的高低也同樣難以估算,所以在進(jìn)行績效管理時(shí),教育行政人員必須致力于教育績效目標(biāo)的理清及評(píng)價(jià)方法的改進(jìn),以提升評(píng)價(jià)的效度。

(三)建立現(xiàn)代人力資源制度,推進(jìn)教育行政人員專業(yè)化,提高教育行政人員素質(zhì)人是教育行政組織中的核心因素,提高教育行政人員的素質(zhì)是提高教育行政組織機(jī)構(gòu)效率的途徑之一。因此,建立現(xiàn)代人力資源管理制度,推進(jìn)教育行政人員專業(yè)化制度來提高教育行政人員素質(zhì)具有重要意義。在我國,“離完善的公務(wù)員制度還有相當(dāng)長的距離”。要想建立注重結(jié)果、靈活、高效和具有激勵(lì)作用的現(xiàn)代人力資源制度,首先,應(yīng)建立完善的公務(wù)員制度,包括職位分類、工作說明、選拔、任用、培養(yǎng)、考核、獎(jiǎng)懲和工資等。其次,參照現(xiàn)代人力資源管理、開發(fā)及公共管理的理論和技術(shù),建立現(xiàn)代人力資源體系。如加強(qiáng)績效考核、按市場規(guī)律聘請(qǐng)不受公務(wù)員制度約束的專業(yè)技術(shù)人員、縮短任用期限、增加合同雇員和臨時(shí)雇員等。提高教育行政人員的素質(zhì),還應(yīng)推進(jìn)教育行政人員專業(yè)化制度。首先,建立教育行政人員資格證書制度,即通過教育行政專業(yè)課程考試并且取得教育行政人員合格證書者,才能從事教育行政工作;其次,成立教育行政人員鑒定中心,通過鑒定人員是否具備應(yīng)有的教育行政能力,對(duì)教育行政人員進(jìn)行篩選、安置和發(fā)展;最后,增設(shè)教育行政相關(guān)研究所,培養(yǎng)優(yōu)秀的教育與學(xué)校行政人才。教育行政人員專業(yè)化是教育行政發(fā)展趨勢(shì)之一,教育行政人員專業(yè)化程度的提高有利于教育行政人員提供高質(zhì)量的服務(wù),促進(jìn)教育行政效率的提高。

四、加強(qiáng)制度和法制建設(shè),實(shí)現(xiàn)教育行政法制化

在新公共管理理論中,很少提及制度、法律和程序的問題,這是由于西方國家是建立在高度發(fā)達(dá)和成熟的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上,有著完善的法制和規(guī)章。制度、法律和程序是公共管理范式的應(yīng)有之義。而我國正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,缺乏市場運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。在缺少社會(huì)參與、民主監(jiān)督和健全的制度的前提下,在教育行政領(lǐng)域借鑒新公共管理中的市場競爭機(jī)制、企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)、中介組織提供良好的教育服務(wù)等,加強(qiáng)教育法律和制度建設(shè),規(guī)范教育行政和市場行為,實(shí)現(xiàn)教育行政法制化,正是在新公共管理理論下我國教育行政創(chuàng)新的一個(gè)重要部分。

(一)健全教育行政法律和制度,依法制定相關(guān)教育法律健全的教育行政法律和制度是有法可依,有法必依的前提。首先,在法規(guī)的制定方面,對(duì)尚未制定但急需的法律應(yīng)盡快納入到立法進(jìn)程中來,如教育經(jīng)費(fèi)法、教育行政法及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則等均應(yīng)依法制定;其次,對(duì)需要不斷完善和修正的法規(guī),如教師法、民辦教育法等也要適時(shí)地按照法律程序進(jìn)行修正和拓展;最后,要在健全教育行政法規(guī)的同時(shí)確保其質(zhì)量和可操作性,切實(shí)實(shí)現(xiàn)法規(guī)的效力和效度。

(二)依法設(shè)置教育行政組織機(jī)構(gòu)及規(guī)定教育行政組織的權(quán)限和職責(zé)機(jī)構(gòu)編制的科學(xué)管理要有法制保障才能真正落實(shí),因此,必須對(duì)教育機(jī)構(gòu)實(shí)行法制管理。首先,要依法設(shè)置教育行政機(jī)構(gòu)。對(duì)不同類型、不同規(guī)模的教育行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的限額、領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)量及人員比例都要在機(jī)構(gòu)限額內(nèi)依法設(shè)置。其次,必須按法定程序設(shè)置機(jī)構(gòu)。適當(dāng)?shù)某绦蚴潜ＷC管理效能的重要條件,教育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、合并和增減都應(yīng)按照法定審批程序進(jìn)行。再次,對(duì)于教育行政組織機(jī)構(gòu)中人員的權(quán)限和責(zé)任也要依法規(guī)定,做到權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng),防止多頭領(lǐng)導(dǎo)和越權(quán)行為的出現(xiàn),從而使教育行政機(jī)構(gòu)的行政行為產(chǎn)生效力。

(三)建立教育行政的參與和監(jiān)督機(jī)制這一點(diǎn)對(duì)教育法規(guī)的實(shí)施效力具有特殊意義。教育法規(guī)實(shí)施不夠有力和執(zhí)法程序不夠規(guī)范等問題,容易造成有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象;教育行政組織擅自增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大編制和提高教育行政機(jī)構(gòu)級(jí)別等問題的失控現(xiàn)象,這些都與檢查監(jiān)督不及時(shí),沒能堅(jiān)持違法必究的原則直接相關(guān)。因此,為維護(hù)教育法制的嚴(yán)肅性和促進(jìn)教育執(zhí)法的有效性,建立教育行政的全民參與和監(jiān)督機(jī)制是非常必要的。

(四)取消不合格管制(消極管制),促進(jìn)教育自由發(fā)展新公共管理理論中強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)放松管制,采用績效目標(biāo)進(jìn)行管理。我國在健全教育行政制度,用法制約束教育行政行為的同時(shí),還要考慮到消極管制的問題,消極管制越多,就越會(huì)使受管制的人員與機(jī)構(gòu)喪失創(chuàng)造力,而創(chuàng)造力正是教育行政組織適應(yīng)變革所需要的。因此,應(yīng)減少消極管制,尊重教育行政人員的法定權(quán)利,建立績效責(zé)任制,使教育在依法行政的同時(shí)能夠自由發(fā)展。綜上所述,在經(jīng)濟(jì)、教育全球化的背景下,在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政體制改革的關(guān)鍵時(shí)期,分析和研究新公共管理理論及其實(shí)踐,結(jié)合我國本土實(shí)際,對(duì)新公共管理進(jìn)行改造,有選擇地吸收和借鑒其先進(jìn)的理念和做法,對(duì)深化我國的教育行政體制改革具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。隨著新公共管理理論的不斷發(fā)展和完善,已經(jīng)引起我國政府和學(xué)術(shù)界的密切關(guān)注,并對(duì)正在推行的教育行政體制改革產(chǎn)生了積極的影響,新公共管理思想和中國國情的結(jié)合,必將進(jìn)一步增強(qiáng)我國的國際競爭力,提高教育行政服務(wù)的質(zhì)量和效率,推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的和諧發(fā)展。