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一、新公共管理的理論原則

新公共管理(NewPublieMan鰓ement)是緣于英國的對20世紀(jì)80年代以來的政府改革運(yùn)動(dòng)的一種提法，是一個(gè)松散的表述。它被用來描述公共部門的管理實(shí)踐向私有的工商管理方法靠攏和借鑒這一現(xiàn)象，即強(qiáng)調(diào)以顧客為中心，強(qiáng)調(diào)對結(jié)果的管理等等。在20世紀(jì)70年代末，英國政府發(fā)動(dòng)了轟轟烈烈的政府改革，強(qiáng)調(diào)政府管理中的三E(Economy，Effeetiveness，Emeieney)，即成本、效率、效益。到80年代，大洋洲的澳大利亞特別是新西蘭也廣泛采納了新公共管理的方法。而后，它擴(kuò)展到斯堪的納維亞國家以及幾乎整個(gè)歐洲大陸。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)設(shè)立了公共管理委員會(huì)和秘書處，用來推廣公共管理的新實(shí)踐。到90年代的時(shí)候，新公共管理已成了美國克林頓政府的主要政策之一。

克林頓和副總統(tǒng)戈?duì)柊l(fā)動(dòng)了全國績效評估運(yùn)動(dòng)并簽署了政府績效和結(jié)果法案。這是新公共管理在美國結(jié)出的兩大果實(shí)。川中國在加人wTO以后開始融人世界改革的大潮之中，為適應(yīng)Wl，O三大規(guī)則，新公共管理思想已潛移默化地登上中國政府改革的快車。2003年8月23日，《中華人民共和國行政許可法》在十屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過并公布(20()4年7月1日正式實(shí)施)，這是新公共管理思想在我國結(jié)出的最重要的成果之一。它標(biāo)志著中國政府“有限性”的發(fā)展進(jìn)人了一個(gè)新的階段，國家行政全能主義、無限政府理論以立法的形式宣告結(jié)束。胡德歸納了新公共管理的七大理論原則。他指出，在英國、新西蘭和其他的經(jīng)合會(huì)國家的政府部門內(nèi)都或多或少地貫徹了這些原則。當(dāng)然，不是說七大原則在所有的情況下無所不在，它們所發(fā)揮的作用也不是完全等同的，有的時(shí)候，它們甚至有相互抵觸的地方。

(一)行政管理的職業(yè)化和職權(quán)匹配原則該原則的主要含義是，在公共領(lǐng)域，注重讓專業(yè)管理人員實(shí)際操作，政府部門行政管理職業(yè)化。它意味著對行政管理部門積極而靈活的控制，將更多的自由處置權(quán)下放給實(shí)際管理機(jī)構(gòu)和人員;對任何行政行為都強(qiáng)調(diào)其相應(yīng)的責(zé)任配置，而不僅僅是相應(yīng)的權(quán)力分配;對事物承擔(dān)的責(zé)任需要與明確的支配行動(dòng)的權(quán)力相匹配。

(二)績效評估標(biāo)準(zhǔn)化原則該原則意味著對目標(biāo)及各種指標(biāo)有清晰并且量化了的定義。責(zé)任的承擔(dān)需要有清晰的目標(biāo)，效益必須取決于對目標(biāo)的認(rèn)真研究。

(三)注重結(jié)果控制原則它意味著任何獎(jiǎng)懲與資源的配置都與績效掛鉤，打破原有的集權(quán)式官僚管理體系。也就是說，新公共管理強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果，而不再是程序。管理資源被直接用到可以進(jìn)行業(yè)績評估的領(lǐng)域，因?yàn)樾枰獜?qiáng)調(diào)結(jié)果而不是過程。

(四)單位分散化原則它是指把原來單一集中的各政府單位按公司型的產(chǎn)品單元?jiǎng)澐?，將大的單位打散成為圍繞不同公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的企業(yè)化的許多小單元。這些分散化的政府小單元各自為財(cái)政撥款實(shí)體，依靠分權(quán)化的預(yù)算資金進(jìn)行運(yùn)作，在特有的專業(yè)基礎(chǔ)上處理其擅長的公共事務(wù)，單元之間屬于一壁之隔的若隱若現(xiàn)的關(guān)系。這樣做的目的是為了創(chuàng)造可控制的單元以便得到跟公共領(lǐng)域或私營領(lǐng)域比起來都有利的效益規(guī)模。在這一原則下，不僅在政府部門內(nèi)部，而且在外部都可以大量使用合同以及特許制度等來達(dá)到提高效率的目的。

(五)在政府部門內(nèi)引進(jìn)競爭原則該原則意味著更多的使用定期合同和公共程序監(jiān)督以及引人投標(biāo)制度，以便向公共管理領(lǐng)域內(nèi)更強(qiáng)烈的競爭的方向變化，從而降低成本、提高行政質(zhì)量。

(六)強(qiáng)調(diào)在政府部門內(nèi)運(yùn)用私營企業(yè)的風(fēng)格和方法原則這意味著逐漸脫離官僚化的公共服務(wù)模式和道德標(biāo)準(zhǔn)，使用靈活雇工和靈活獎(jiǎng)勵(lì)的方式，在公共行政管理領(lǐng)域引人在私營企業(yè)行之有效的方法。

(七)強(qiáng)調(diào)成本原則該原則意味著在資源使用上強(qiáng)調(diào)節(jié)約，降低直接成本，削減運(yùn)營開支，加強(qiáng)勞動(dòng)紀(jì)律，限制公共管理部門的資源需求，用更少的錢辦更多的事。

二、新公共管理理論在警務(wù)改革方面的實(shí)踐

(一)改革的緣起新公共管理的發(fā)源地英國率先使用這一理論對警察制度進(jìn)行了改革。1993年英國內(nèi)政部發(fā)表的《警察改革白皮書》(內(nèi)政部1993a)，在很大程度上關(guān)注的就是通過引進(jìn)社會(huì)、市場方法來提高警察的工作效率。1966年英國警察為8.6萬人，1981年為11萬人，1991年則上升到14萬人。在英國，25年內(nèi)，全國警察人數(shù)上升了61%。警察是公務(wù)人員，靠公眾納稅養(yǎng)活。公眾平均年收人的24%要交稅。警察人數(shù)上升加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，引起公眾的不滿和指責(zé)。1967年發(fā)案120萬起，1977年發(fā)案240萬起，到1992年增至559萬起，25年上升了兩倍多。在警察數(shù)量增加的同時(shí)，英國犯罪率同樣處于上升較快的狀態(tài)。這不能不說是個(gè)諷刺。警力與犯罪同步增長的現(xiàn)象不僅使人們重新認(rèn)識(shí)了單純增加警察編制的意義，也使人們對警察的工作表現(xiàn)提出很多疑問。新公共管理的著名倡導(dǎo)者霍華德•戴維斯認(rèn)為，警察展示了“一個(gè)糟糕制度的所有特征，這一制度已到了非改不可的地步?！?，〔3〕或許正是因?yàn)槿銮袪栒刂品缸镉?jì)劃的失敗，梅杰政府才準(zhǔn)備通過市場和管理的辦法對警察機(jī)構(gòu)進(jìn)行徹底的改革，以提高警察的工作效率。而事實(shí)上成效也很明顯:1993年是英國犯罪發(fā)展趨勢的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，從這一年到19%年，犯罪案件連年下降，四個(gè)年度分別比上年下降了1%、5%、3%和1.3%，累計(jì)共下降了10.3個(gè)百分點(diǎn)，減少了50多萬起。

(二)改革中形成的兩大理念英國新公共管理運(yùn)動(dòng)中對警察改革影響最大的是:希伊調(diào)查(1993年)、《警察改革白皮書》(1993年)、《警察和治安法庭法》(1994年)、波森調(diào)查(1995年)、《“新世紀(jì)警務(wù):改造之藍(lán)圖”白皮書》和《警察改革法》(2002年)。經(jīng)過十多年的實(shí)踐，新公共行政管理的核心特征已深深融人有關(guān)國家警察機(jī)關(guān)的管理結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了警察行政“優(yōu)化管理實(shí)踐”的許多新原則和緊縮與分權(quán)理念及私有化與競爭理念等新理念。這些理念也許會(huì)成為第五次警務(wù)革命的理論基礎(chǔ)。新公共管理理論的邏輯起點(diǎn)是“消除公私成分之間不必要的差別”以及把“公共組織中做事的方法從遵守程序規(guī)定轉(zhuǎn)移到講求實(shí)效”兩大原則。從組織的角度來看，新公共管理包含兩種組織上的變化:一是減少了組織內(nèi)各種規(guī)章程序?qū)π姓昧繖?quán)的種種約束，特別是通過對各種市場機(jī)制的引人，促進(jìn)了公共部門組織控制的分權(quán)化;二是公共部門和私有部門之間的界線逐漸模糊化。這樣，就形成了支撐警察制度再次創(chuàng)新的兩大理念:緊縮與分權(quán)辯證理念和私有化與競爭理念。

1.緊縮與分權(quán)辯證理念緊縮與分權(quán)的理念代表了一種與以往政府不斷擴(kuò)張截然不同的趨勢:政府組織規(guī)模不斷縮小，追求更高的組織靈活性、更高程度的標(biāo)準(zhǔn)化、不斷分權(quán)和下放的規(guī)劃與預(yù)算責(zé)任、將更多的公共服務(wù)承包給非政府部門。緊縮與分權(quán)的理念使警察機(jī)關(guān)經(jīng)歷著一個(gè)集權(quán)化和分權(quán)化并舉的過程:警務(wù)工作的籌劃和指導(dǎo)日益集權(quán)化，而管理和行動(dòng)則日益分權(quán)化。《警察改革白皮書》(1993年)強(qiáng)調(diào)把管理上的決策權(quán)下放到基本勤務(wù)單位(BCUS)的原則，強(qiáng)調(diào)保證地方警察官員在確定地方警務(wù)重點(diǎn)和分配部署資源方面擁有更多的自主權(quán)。《警察和治安法庭法》(1994年)進(jìn)一步反映出新公共管理的權(quán)力分配原則的思想，將籌劃指導(dǎo)權(quán)集中到中央，而把具體實(shí)施權(quán)下放到地方警察。警務(wù)改革涉及同一機(jī)構(gòu)不同部門集權(quán)化和分權(quán)化這兩個(gè)相互矛盾的方面:《警察和治安法庭法》改變了《1964年警察法》的權(quán)力平衡，使決策權(quán)力天平由地方政府向中央政府傾斜;同時(shí)，在日益集權(quán)的政策和財(cái)政框架中，第一線的警察享有更大的管理和行動(dòng)自由權(quán)?！毒旌椭伟卜ㄍシā芳涌炝司瘎?wù)政策和資源集權(quán)化的過程。它授權(quán)內(nèi)政大臣制定全國警務(wù)工作的方針政策和配套的警察效績評估標(biāo)準(zhǔn)，并要求地方警察委員會(huì)提交當(dāng)?shù)氐木旃ぷ鲌?bào)告，以保證地方警務(wù)工作和全國警務(wù)工作目標(biāo)一致。為了達(dá)到集權(quán)化控制目的，內(nèi)政大臣可以任命地方警察委員會(huì)成員，并且從經(jīng)濟(jì)上由中央政府負(fù)責(zé)地方警察委員會(huì)的開支。實(shí)質(zhì)上，《警察和治安法庭法》使地方誓察委員會(huì)淪為中央政府內(nèi)政部的直接人，盡管在名義上還保留了《1964年警察法》確立的三方權(quán)力結(jié)構(gòu)?！毒旌椭伟卜ㄍシā芬蟮胤骄瘎?wù)工作計(jì)劃由地方警察委員會(huì)和誓察局長一起制定，以保證地方警察的警務(wù)工作與全國警務(wù)工作目標(biāo)一致。警察局長需要考慮的是如何配置資源和選擇人員來實(shí)現(xiàn)中央政府制定的治安方針政策。同時(shí)，隨著行動(dòng)實(shí)施權(quán)的下放，警察內(nèi)部越來越分權(quán)化。在基層，通過管片警務(wù)負(fù)責(zé)制和基本勤務(wù)單位計(jì)劃，地方警務(wù)的主要責(zé)任分解和落實(shí)到直接管轄當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的相關(guān)警察身上。這種警務(wù)責(zé)任區(qū)的運(yùn)作模式與我國20世紀(jì)90年代實(shí)行的“一區(qū)一警、一警多能、一包到底”的警務(wù)責(zé)任區(qū)模式異曲同工，也是社區(qū)警務(wù)的雛形。

2.私有化與競爭理念私有化與競爭理念主要體現(xiàn)效率意識(shí)。這是新公共管理中最早涌現(xiàn)的理念，也是主導(dǎo)早期政府改造的精神原則。私有化與競爭理念代表了在公共服務(wù)的提供方面由政府向私有部門的轉(zhuǎn)移以及在政府運(yùn)作中對市場力量的引人。它代表了這樣一種努力，即在效率這一概念指導(dǎo)下，公共服務(wù)越來越移往一種文化趨勢，在這一文化當(dāng)中，契約關(guān)系將代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚關(guān)系而成為其核心。新公共管理在推進(jìn)這一理念中產(chǎn)生了兩大原則:一是只要有可能，公共服務(wù)的提供者不要僅限于一個(gè);二是只要有可能，在這些公共服務(wù)提供者之間要引人競爭機(jī)制。契約與合同這一方式剛好滿足了這兩大原則，因而成為管理新機(jī)制也即層級制的管理變遷為合同制管理的關(guān)鍵。一些學(xué)術(shù)討論中所講到的英國、美國警察的私有化趨勢實(shí)際上是不嚴(yán)格的說法。警察是國家的公務(wù)人員，如何私有化?只能是警務(wù)工作的私有化。其本質(zhì)是“合同行政”，成立大量的商業(yè)保安公司，這些公司履行著本來應(yīng)由警察履行的部分職責(zé)，以商業(yè)運(yùn)作的方式為公民提供安全服務(wù)并收取報(bào)酬獲得收益。從目前情況來看，這至少帶來了三個(gè)方面的正效應(yīng):一是商業(yè)化的成功實(shí)踐，替代了國家警察的部分職能，使警察機(jī)構(gòu)及其人員精簡成為可能，進(jìn)而為政府減少警察財(cái)政投入提供了思路;二是商業(yè)化的“安全保衛(wèi)和防范”的服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量給警察帶來了生存壓力，使警察不得不進(jìn)行改革，提高工作效率;三是商業(yè)化機(jī)制的出現(xiàn)，滿足了不同層次公民的安全需要，富有的人可以付出更多錢得到更多的服務(wù)。

公共治安是一種公共物品，但并不排斥由私人來生產(chǎn)。按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共物品理論，公共物品是指社會(huì)成員共同消費(fèi)的物品，它在消費(fèi)上具有非排他性和非競爭性。公共治安就是一種比較典型的公共物品。正是由于公共治安的非排他性和非競爭性，公共治安的提供者無法通過市場機(jī)制向社會(huì)獲得相應(yīng)回報(bào)，故在市場經(jīng)濟(jì)條件下，私人企業(yè)不愿意提供公共治安的供給。因此，公共治安一直是由政府來提供的。政府在公共治安服務(wù)上成了獨(dú)家經(jīng)營者，這就導(dǎo)致公共治安供給不足和供給上的低效率。新公共管理思潮認(rèn)為，公共提供不等于公共生產(chǎn)。于是出現(xiàn)了政府提供私人生產(chǎn)的現(xiàn)象，即在公共物品的提供上引人競爭機(jī)制，將部分公共物品的生產(chǎn)向社會(huì)開放，以契約的方式引入多元生產(chǎn)主體，營造一個(gè)競爭的局面以提高公共物品供給的效率。同時(shí)，公共治安需求的多樣性與提供的單一性的矛盾，也決定了需要引人多元化的公共治安提供方式。作為公共物品的公共治安，其需求是因人而異的。特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的財(cái)富日益增加，對公共安全的需求不斷增長，人與人之間的收人差距拉大，人們對公共治安的需求呈現(xiàn)多樣化的趨勢。嚴(yán)峻的治安形勢使部分先富起來的人紛紛安裝防盜設(shè)施、雇用保鏢，以加強(qiáng)個(gè)人保護(hù)。而作為公共物品的公共治安的提供卻具有統(tǒng)一性，在一定區(qū)域內(nèi)大家都被一視同仁無差別地提供相同的服務(wù)。由于財(cái)力的限制，警察機(jī)構(gòu)只能按社會(huì)的平均需求確定公共治安的供給。因此，對公共治安需求旺盛的群體或者區(qū)域而言，除警察提供的一般水平的公共治安服務(wù)以外，還需要其他形式的安全服務(wù)作為補(bǔ)充，也即對公共治安的提供不排斥消費(fèi)者的自我供給，如雇請保鏢、安裝防盜設(shè)施等自己出錢為自己提供額外的公共安全服務(wù)。

(三)核心職能與邊緣職能分離20世紀(jì)so年代以來，社區(qū)警務(wù)的實(shí)施強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為契機(jī)，貼近社區(qū)為鄰里居民服務(wù)，排解造成犯罪的隱患問題，公眾是“顧客”是“上帝”，警察就是“提供服務(wù)者”。但是，為獲得居民的滿意，替方不斷擴(kuò)大警察的職能范圍，最終使警察逐漸偏離其核心職能及設(shè)立的目的及原則。最早的現(xiàn)代警察，被認(rèn)為是1829年成立的英國倫敦大都市替察。羅伯特•比爾提出《倫敦大都市警察法》，規(guī)范警察機(jī)構(gòu)的設(shè)立和警察行為，其中規(guī)定的警察職能一是通過執(zhí)法和預(yù)防犯罪來維護(hù)安寧，二是滿足公眾各種各樣的需要。美國律師協(xié)會(huì)提出的《關(guān)于城市警察職能的標(biāo)準(zhǔn)》將警察角色的實(shí)際意義列為11項(xiàng)，〔4〕其中2項(xiàng)直接與打擊犯罪有關(guān):一是認(rèn)定犯罪分子與犯罪活動(dòng)，在適當(dāng)場合逮捕罪犯并參與其后的法庭訴訟程序;二是鑒別哪些屬于執(zhí)法問題，哪些屬于行政管理問題。這2項(xiàng)職能均帶有司法的性質(zhì)，具有較強(qiáng)的法律專業(yè)性和程序性，非一般人員可以勝任。其余9項(xiàng)工作則是:通過預(yù)防性巡邏或其他活動(dòng)減少犯罪機(jī)會(huì);幫助有被害危險(xiǎn)的人;保護(hù)受憲法保護(hù)的人;疏通人員與車輛;幫助生活不能自理的人;解決糾紛;創(chuàng)造并維護(hù)社區(qū)安全感;促進(jìn)和維護(hù)國內(nèi)秩序;提供其他緊急情況下的服務(wù)。這些均是提供安全服務(wù)的保護(hù)性質(zhì)。事實(shí)上，警察的職能可以分為兩大類:執(zhí)法職能應(yīng)是其不可替代的核心部分;服務(wù)職能應(yīng)是其可以替代的邊緣職能。警察的職能范圍應(yīng)該大幅度收縮，在把邊緣職能推向社會(huì)的同時(shí)，集中精力加強(qiáng)能充分提高其“必需性”的那部分核心職能。未來警察新秩序應(yīng)該是“掌舵而不劃漿”，將不涉及實(shí)質(zhì)性的警務(wù)工作承包出去。

2002年7月24日經(jīng)英國女王簽署公布施行的《警察改革法》(PoliceReformAca002)在某種程度上強(qiáng)化了警察打擊犯罪的核心職能，而將邊緣職能盡可能地尋求替代。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，英國徹底改進(jìn)了教育訓(xùn)練內(nèi)容與方式，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)管理與專業(yè)化能力，并與升遷發(fā)展結(jié)合，培育優(yōu)秀人才并加速升遷，同時(shí)擴(kuò)大任用專業(yè)人員并提供更多發(fā)展機(jī)會(huì);擴(kuò)大任用文職人員，指派其擔(dān)任社區(qū)輔助警察、負(fù)責(zé)調(diào)查鑒識(shí)、拘留所管理、監(jiān)護(hù)與內(nèi)勤等工作等并擴(kuò)大賦予權(quán)限，以協(xié)助警察處理違法或輕微犯罪與違反公共秩序行為，減輕警察負(fù)擔(dān)，使其能專心投人第一線打擊犯罪之治安工作;對具協(xié)助治安功能的相關(guān)行業(yè)，如保安、安全管理、警衛(wèi)人員或機(jī)構(gòu)等，經(jīng)訓(xùn)練與審核認(rèn)可者，可以授予部分警察權(quán)限，以協(xié)助警察處理社區(qū)的違反公共秩序行為與輕微犯罪事件，增進(jìn)社區(qū)公眾的安全感;為了更有效打擊犯罪，亦適度調(diào)整警察職權(quán)，增加逮捕嫌疑犯的范圍與留置盤查、交通事故血液采樣、危險(xiǎn)駕駛等違反公共安全行為的逮捕取締處理權(quán)限等，改進(jìn)對破壞公共秩序行為與涉及色情問題等的處理流程與效率，以增進(jìn)社區(qū)秩序與安全維護(hù);強(qiáng)化“全國犯罪偵防工作小組”(NationalCrimeSquad)與“全國刑事情報(bào)信息服務(wù)中心”(NationalCrimi-n滋Intelligeneeserviee)的效能，加強(qiáng)情報(bào)搜集分析效能與信息分享機(jī)制;放寬專業(yè)人員錄用渠道，吸收專業(yè)科技人才，增加警察刑事技術(shù)與信息科技之投資與發(fā)展運(yùn)用，如信息、通訊、DNA技術(shù)、指紋鑒定、數(shù)字影音傳輸?shù)?，加?qiáng)對刑事案件的偵破;設(shè)計(jì)更彈性、公平、高待遇的制度，以符合不同的警務(wù)工作特性和條件，如專業(yè)技術(shù)性、特殊性與領(lǐng)導(dǎo)性職務(wù)等，以利吸收并留住優(yōu)秀人才。

三、新公共管理原則對我國警務(wù)改革的啟示

(一)核心職能

新公共管理原則對我國I務(wù)改革的啟示在推進(jìn)社區(qū)警務(wù)過程中避免弱化警察的2002年3月，公安部召開“杭州會(huì)議”，以“發(fā)案少、秩序好、社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿意”為目標(biāo)，提出在全國范圍內(nèi)推行社區(qū)警務(wù)建設(shè)，實(shí)施社區(qū)警務(wù)改革，建立適應(yīng)社會(huì)治安需要的警務(wù)機(jī)制。社區(qū)警務(wù)被賦予了極為重要的實(shí)踐意義，成為對現(xiàn)行警務(wù)政策導(dǎo)向和警務(wù)模式確定具有重大影響作用的核心概念，成為新時(shí)期我國警務(wù)改革和運(yùn)作的新命題。但是，社區(qū)警務(wù)的開展中在某種程度上有弱化警察核心職能的傾向。社區(qū)警務(wù)的倡導(dǎo)者呼吁加大警察對社會(huì)的服務(wù)的力度，強(qiáng)調(diào)瞥察應(yīng)是24小時(shí)、全天候、高度流通的社會(huì)服務(wù)力量，應(yīng)承擔(dān)許多社會(huì)福利性工作。在英國，警察工作被要求提供的服務(wù)有家庭糾紛(人際關(guān)系、夫妻吵架、抱怨噪音);健康問題(生病、精神病、暴死與自殺);人員問題(人員走失，老年人服務(wù));動(dòng)物問題(尋找動(dòng)物，治傷);交通事故(路面缺損等);財(cái)產(chǎn)案件(丟失財(cái)物的尋找)。

在我國，“服務(wù)群眾”已列入公安部有關(guān)社區(qū)警務(wù)工作范圍的規(guī)定中，要求做到“四有四必”。這充分體現(xiàn)了我國公安工作全心全意為人民服務(wù)的宗旨。但泛社會(huì)化服務(wù)帶來非警務(wù)活動(dòng)的大量增加，鑰匙丟在房內(nèi)要找警察開門、老人換煤氣找警察、生病了直接打lro，甚至出現(xiàn)讓警察代買早點(diǎn)的情況，其他政府部門遇到“難辦的事”也都喜歡警察能提供特殊服務(wù)。社區(qū)警務(wù)實(shí)施中，對非警務(wù)的社會(huì)服務(wù)的規(guī)范和整合的難度加大，關(guān)鍵是邊緣的模糊性和任意性的不確定。替察的精力和編制畢竟有限，公眾提出的日益增多的求助要求和服務(wù)項(xiàng)目直接削弱了警察的執(zhí)法職能，而有些求助要求和服務(wù)無力或無權(quán)完全滿足，不僅有損警察的權(quán)威，警民關(guān)系也會(huì)惡化。警察這種服務(wù)范圍的不確定性還會(huì)直接會(huì)導(dǎo)致警察角色的沖突。國家法律和職能規(guī)定性要求警察必須在法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施警務(wù)，政府各職能部門則要求警察維護(hù)和促進(jìn)其一切行政活動(dòng)，社區(qū)公眾更是希望警察是無所不能的“救世主”和隨叫隨到的“天使”，警察實(shí)際扮演的是一種混合角色，各個(gè)方面都希望警察按照自己的需求來設(shè)計(jì)，結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)各個(gè)方面都不滿意。對警察機(jī)構(gòu)這種全能性的要求既不符合社會(huì)分工的內(nèi)在性也不符合警察的專業(yè)性和特殊性。警察對群眾的服務(wù)不能超越國家行政部門的分工規(guī)定，服務(wù)群眾應(yīng)該通過預(yù)防和打擊犯罪來加以體現(xiàn)，這是社會(huì)分工的規(guī)定性所要求的。

實(shí)踐證明，一部分非警務(wù)活動(dòng)是其他部門的職責(zé)，社區(qū)民警卷人這類非警務(wù)活動(dòng)，是執(zhí)法不嚴(yán)的表現(xiàn)，反而會(huì)加劇與群眾的緊張關(guān)系。公安機(jī)關(guān)為民服務(wù)的范圍應(yīng)該有所規(guī)定，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)當(dāng)這類活動(dòng)需要獲得幫助和解決時(shí)的特殊性、緊迫性、嚴(yán)重性、不可替代性，以及對公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)預(yù)防和打擊犯罪的確實(shí)意義?！?〕如何避免在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施中弱化警察的核心職能，是現(xiàn)實(shí)中的難題。社區(qū)民警大都有這種感覺:“社區(qū)警務(wù)是個(gè)筐，什么都往里邊裝”，工作過于龐雜，目標(biāo)不切實(shí)際，負(fù)擔(dān)過重?？凇成鐓^(qū)警務(wù)的實(shí)施過程，是對社區(qū)治安資源的合理利用和有效開發(fā)的過程。社區(qū)都存在一定的治安資源，這是社區(qū)中可資利用的、能滿足治安防范需要的能量，包括社區(qū)人力資源、社區(qū)信息資源、社區(qū)公共管理資源等，而這一切都有待于社區(qū)警察的不斷挖掘。因此，社區(qū)警察應(yīng)該改變傳統(tǒng)的角色定位，應(yīng)該成為社區(qū)治安防范的組織者、指導(dǎo)者和策劃者，從具體事務(wù)中脫身，將治安巡邏、治安隱患檢查、糾紛調(diào)解、犯罪預(yù)防宣傳等具體活動(dòng)的開展交由社區(qū)完成。就是說，社區(qū)警察應(yīng)是“掌舵者”，而非“劃槳者”。

(二)加快多元化治安主體的培育

古代治安以政治穩(wěn)定為主旨，因此無論是倡導(dǎo)德主刑輔的儒家還是崇尚嚴(yán)刑峻法的法家，都視民眾為治安對象而非治安主體。這顯然是一種權(quán)力思維。而現(xiàn)代治安以社會(huì)穩(wěn)定為主旨，以權(quán)利思維為主導(dǎo)思維方式，公民既是治安的對象，更是治安的主體。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，警察的本質(zhì)是國家政權(quán)中按照統(tǒng)治階級的意志，依靠暴力的、強(qiáng)制的、特殊的手段維護(hù)國家安全與社會(huì)秩序的武裝行政力量，是由國家壟斷的權(quán)力資源。隨著世界的日趨民主化，警察的角色定位也漸漸發(fā)生了變化，警察職能中專政角色在逐漸退化，慢慢呈現(xiàn)平民化特色，即向親和性角色過渡。在市場經(jīng)濟(jì)條件之下，用納稅人的金錢無限擴(kuò)充警察力量來達(dá)到社會(huì)對治安防范的需求是不現(xiàn)實(shí)的。新公共管理思潮強(qiáng)調(diào)市場力量注人政府，以促進(jìn)工作效率的提高。在市場經(jīng)濟(jì)下，政府也不得不考慮管理社會(huì)的行政成本，政府的行政職能的一部分也由社會(huì)力量所承擔(dān)了。社會(huì)現(xiàn)代化過程中，犯罪問題日趨復(fù)雜和多元化，而政府為警察機(jī)構(gòu)提供的經(jīng)費(fèi)的有限性，越來越使人們感覺到，應(yīng)充分利用社會(huì)資源，推行警務(wù)多元化和治安群體的多元化，實(shí)施混合警務(wù)。

我國傳統(tǒng)警務(wù)實(shí)踐一直將社會(huì)治安管理視作政府通過警察系統(tǒng)對國內(nèi)公共安全和治安秩序的一種全面管理和嚴(yán)密控制。該體系最典型、最集中的表征是警察治安行政管理，而社會(huì)治安力量及其公共管理行為只是警察治安管理的附隨性補(bǔ)充。其構(gòu)建及運(yùn)行過程的顯著特點(diǎn)是把市場與計(jì)劃、國家與公民、警察治安行政管理與社會(huì)治安自主治理看作兩個(gè)截然不同的領(lǐng)域或范疇。它不承認(rèn)社會(huì)治安管理是政府、警察與社會(huì)自治組織等多元主體的合作治理過程，片面地強(qiáng)調(diào)該體系內(nèi)各要素之間的管理與被管理、統(tǒng)治與被統(tǒng)治、控制與被控制的關(guān)系等。多元化治安主體構(gòu)建的關(guān)鍵在于公眾參與治安治理或進(jìn)行治安自治的權(quán)力授予及其運(yùn)作的程度、水平、質(zhì)量和保障，取決于多元主體間互動(dòng)的方向、方式和效率。公眾究竟有多少參與治安治理規(guī)劃、政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督等方面的政治權(quán)力，其焦點(diǎn)集中于警察治安行政權(quán)能否向社會(huì)回歸以及回歸的方式和程度。如何形成多元化治安主體之間的良性互動(dòng)，決定了治安防范的效率和效能。多元化主體之間通過談判協(xié)商，把他們各自擁有的治安資源和治安目標(biāo)融合起來，共同構(gòu)成治安聯(lián)合實(shí)體，每個(gè)成員在治安防范中都享有平等的政治權(quán)利。他們在治安實(shí)踐中的領(lǐng)導(dǎo)地位和主導(dǎo)權(quán)的形成和確立，并不來源于治安管理權(quán)的行政分割，而是通過社會(huì)治安的良性競爭所產(chǎn)生的具有更大政治合法性或民主基礎(chǔ)的治安權(quán)的合理配置來實(shí)現(xiàn)。在我國，實(shí)現(xiàn)治安主體多元化的途徑，一是治安運(yùn)作機(jī)制的市場化，二是培育社會(huì)中介機(jī)制成為社會(huì)治安中配置資源的主要機(jī)制。

1.治安運(yùn)作機(jī)制的市場化中國加人世貿(mào)組織，不僅極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而且會(huì)加速社會(huì)結(jié)構(gòu)的二元化進(jìn)程。受其影響，警察機(jī)構(gòu)和社會(huì)治安的理念必須從二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，摒棄一元化社會(huì)結(jié)構(gòu)下的權(quán)力思維，樹立二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)下的權(quán)利思維和市場與服務(wù)思維。二元化社會(huì)的治安應(yīng)導(dǎo)人市場化理念。從社會(huì)學(xué)上說，二元化的本質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)資本日益成為強(qiáng)勢資本，經(jīng)濟(jì)杠桿成為調(diào)節(jié)人們行為方式的主流，市場成為分配資源和利益的平臺(tái)。由于商品是權(quán)利的物化形態(tài)，而權(quán)利以利益為內(nèi)容、以自由為形式，市場則是權(quán)利的總和，因此商品的范圍越廣泛，權(quán)利的范圍就越廣泛，市場對社會(huì)資源配置的作用就越大。在一元化社會(huì)，由社會(huì)機(jī)制所決定的社會(huì)資本分配方式是一種垂直型和強(qiáng)制型分配方式。商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到市場經(jīng)濟(jì)的階段，由于市場機(jī)制對資源配置的利益最大化規(guī)則，必然導(dǎo)致利益的多元化和權(quán)利的多元化，因此在二元化社會(huì)，社會(huì)資本的分配方式是平行的和自由的。二元化社會(huì)將市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制和規(guī)則移植到社會(huì)治安中來，讓市場機(jī)制調(diào)節(jié)社會(huì)治安的部分供求和資源配置。這應(yīng)成為市場經(jīng)濟(jì)條件下治安工作改革和創(chuàng)新的一個(gè)重要目標(biāo)。治安防范在宏觀上是社會(huì)治安防范機(jī)制的建立、組織和管理行為，是一種典型的公共物品，因此這種宏觀意義上的治安防范需由政府負(fù)責(zé)。但單位和個(gè)體的治安防范是具體、微觀的，是該單位或個(gè)體根據(jù)社會(huì)治安的客觀要求及自身實(shí)際情況為達(dá)到既定的防范目標(biāo)而進(jìn)行的活動(dòng)，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是維護(hù)某一個(gè)具體單位、個(gè)人的利益，具有消費(fèi)的競爭性和排他性。因此，這種治安防范是私人物品，應(yīng)由市場來提供。應(yīng)把過去曾經(jīng)很長一段時(shí)期內(nèi)一直認(rèn)為只有政府、司法部門才能生產(chǎn)的產(chǎn)品、供給的服務(wù)，如為各種大型商貿(mào)、文體娛樂活動(dòng)提供安全保衛(wèi)服務(wù)，組織有償護(hù)樓護(hù)院及公共場所、停車場所守護(hù)等勞務(wù)服務(wù)，保安公司、技防公司的開辦、經(jīng)營，開展與治安業(yè)務(wù)相關(guān)的人口信息咨詢、法律咨詢，民間治安糾紛調(diào)處等，從政府、司法部門的行為中剝離開來，投人到產(chǎn)業(yè)中去，轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量去完成。只有那些涉及國家主權(quán)和安全的公共物品、準(zhǔn)公共物品，如屬于國家警察權(quán)范疇的打擊犯罪等執(zhí)法活動(dòng)和強(qiáng)制措施，政府才應(yīng)根據(jù)法律賦予的權(quán)力，堅(jiān)決地控制和掌握在自己手里。就我國現(xiàn)狀而言，可以推行治安防范社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化的領(lǐng)域有:(l)保安服務(wù)業(yè);(2)物業(yè)安全管理;(3)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn);(4)外來人員集中住宿;(5)機(jī)動(dòng)車停放管理等。

2.社會(huì)中介機(jī)制成為社會(huì)治安中配置資源的主要機(jī)制引入市場機(jī)制，建立市場經(jīng)濟(jì)，就是要讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)作用。但市場在許多方面存在其自身無法超越的缺陷。這使得政府具有成為管理工具的必要。然而政府天然擴(kuò)張性的缺陷與弊端，又使得一些市場解決不了的問題，政府也未必就能解決好。社會(huì)多元化的發(fā)展要求我們不斷調(diào)整政府與市場之間的關(guān)系，社會(huì)中介性組織即是作為有利于實(shí)現(xiàn)這種平衡的調(diào)節(jié)機(jī)制出現(xiàn)的。新公共管理從先前的對市場機(jī)制的注重?cái)U(kuò)展到對更復(fù)雜更高級的社會(huì)中介機(jī)制的大量運(yùn)用，社會(huì)中介機(jī)制成了公共部門中配置資源的主要機(jī)制。傳統(tǒng)理念將公共行政限定為以國家為主體的行政管理活動(dòng)，即它與國家行政或政府行政是同一的。但是這種對公共行政的狹隘認(rèn)識(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)了。公共事務(wù)的增加以及復(fù)雜化，社會(huì)民主意識(shí)和能力的提高，社團(tuán)組織規(guī)模不斷增大，都使得公共權(quán)力越來越多樣化，“由社會(huì)的多元化，隨之出現(xiàn)了權(quán)力多元化。”[8〕因此，“在民主浪潮的推動(dòng)下，國家行政逐漸向社會(huì)行政的方向轉(zhuǎn)變，公共行政作為對國家行政的不足的補(bǔ)充方式被推向了前臺(tái)?！鹿补芾碓噲D通過構(gòu)建政治國家與市民社會(huì)合作、政府與非政府合作、強(qiáng)制與自愿合作的社會(huì)多元化治理，來彌補(bǔ)國家能力不足和市場機(jī)制缺陷。這種新公共管理的組織網(wǎng)絡(luò)迥然不同于傳統(tǒng)單質(zhì)管理網(wǎng)絡(luò)。它是一種互動(dòng)的組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，是所有參與者的自主性網(wǎng)絡(luò)。這一自主性的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域(如公共安全領(lǐng)域)中與政府進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。但是市場化追求的是利益最大化，在現(xiàn)實(shí)中往往與社會(huì)治安追求的價(jià)值取向有所不同，甚至在趨利的影響下與社會(huì)犯罪控制的目標(biāo)背道而弛，因此社會(huì)中介作為非贏利的社會(huì)組織成為公共安全領(lǐng)域中非政府配置資源的主要機(jī)制。我國社會(huì)中介組織發(fā)展不平衡，大部分是借助政府的力量自上而下建立的或者從政府體系中分離出來的，從成立開始就與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。處于主導(dǎo)地位的群眾團(tuán)體組織(工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián))、居民委員會(huì)等，在治安防范、幫教、預(yù)防犯罪、解決鄰里糾紛、防止家庭暴力、救助弱勢群體等方面起到非常重要的作用。

(三)改革警察組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)

我國傳統(tǒng)公安組織內(nèi)部層級之間有明確的隸屬關(guān)系。就內(nèi)部權(quán)力而言，層級愈高，其內(nèi)部權(quán)力和責(zé)任就愈大，層級愈低，其權(quán)力和責(zé)任就愈小，基本上呈現(xiàn)出“倒三角形”模式。就對外執(zhí)法權(quán)力而言，層級和職位愈高，其對外行使的執(zhí)法權(quán)就愈小，層級愈低，其對外執(zhí)法權(quán)就愈大，與內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的“倒三角形”模式剛好相反，表現(xiàn)為“正態(tài)三角形”的模式。這種體制的弊端是易使內(nèi)部權(quán)力過于集中，辦案審批程序繁雜，有實(shí)際辦案能力的高素質(zhì)警官的自決權(quán)受限，不利于行使自由裁量權(quán)依照公正程序辦案。新公共管理的權(quán)力配置原則是“政策的制定和財(cái)政日益向上集權(quán)化，同時(shí)管理和行動(dòng)向基層分權(quán)化?！彪S著警察機(jī)構(gòu)向新公共管理模式轉(zhuǎn)變，權(quán)力的分配將呈現(xiàn)“啞鈴”形態(tài)，政策與評估標(biāo)準(zhǔn)制定向上集中，具體行動(dòng)自決權(quán)向基層傾斜。西方城市警察組織結(jié)構(gòu)是二級管理模式—市警察局、分局，管理體制是“條塊結(jié)合，以條為主”。而我國現(xiàn)行的警察組織結(jié)構(gòu)在大中城市是三級管理模式—市公安局、分局、派出所，管理體制上是“條塊結(jié)合，以塊為主”，分局對應(yīng)區(qū)管轄，派出所對應(yīng)街道辦事處管轄。相比之下，我國警察機(jī)構(gòu)在結(jié)構(gòu)上更具有韋伯式官僚體制的特征。三級管理模式不利于行動(dòng)指揮的靈活性和機(jī)動(dòng)性。作為基層警察機(jī)構(gòu)派出所接警后向分局領(lǐng)導(dǎo)請示，分局領(lǐng)導(dǎo)再向市局領(lǐng)導(dǎo)請示，經(jīng)過兩個(gè)層級的指令，同時(shí)還要接受地方政府的直接指令，信息反饋和再傳達(dá)使得快速反應(yīng)的效率大打折扣。在未來城市防控體系建設(shè)中，可以大膽引用新公共管理的組織哲學(xué)，在結(jié)構(gòu)方面大幅度削減規(guī)模及層級，由垂直式組織結(jié)構(gòu)變?yōu)楦鼮楸馄降慕M織結(jié)構(gòu)，變?nèi)壒芾頌槎壒芾恚∠志忠患?，將替力充?shí)到基層派出所，打破原有的“條塊”的劃分;在管理體制上變“以塊為主”為“以條為主”，加大公安局統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的力度及與基層警察機(jī)構(gòu)對話的直接性。