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一、外部性問題及其實質(zhì)

如果概略地講，經(jīng)濟(jì)學(xué)曾經(jīng)遭遇到和正在遭到的問題都是外部性問題，出現(xiàn)了的有些已經(jīng)消除，有些仍未消除，沒有出現(xiàn)的外部性問題將會陸續(xù)走到經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與政府管理面前。自馬歇爾以后，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同角度對外部性問題進(jìn)行研究。其中比較著名的有庇古，奧爾森，科斯，諾思和一些博奕論專家。庇古從“公共產(chǎn)品”人手，奧爾森從集體行動人手，科斯從外部侵害人手，博奕論專家們則從“囚徒困境”人手，也正是因為他們研究的側(cè)面不同，所以外部性的含義也各殊，其中比較典型有以下三種定義:第一種定義是:當(dāng)一個行為個體的行為不是通過影響價格而影響另一個行為個體的環(huán)境時，我們稱之存在著“外部性’，①。這一定義主要是從個體與個體行為關(guān)系來界定外部性問題，認(rèn)為人們之間存在利益沖突:一個人或一些人的行動會使另一些人無辜地承擔(dān)其他人行為所引起的成本與收益，反映了人與人之間的有關(guān)利益互動關(guān)系。由于人都是理性的經(jīng)濟(jì)人，在實踐上他們都會追求自己的最大利益，這樣一方的行為勢必影響到另一方行為策略，從而造成雙方互相對抗，消耗社會資源，從而破壞整體社會公共利益，最終也就導(dǎo)致個人或團(tuán)體利益無法實現(xiàn)。第二種定義是:外部經(jīng)濟(jì)(或不經(jīng)濟(jì))是這樣一種事件，它將可察覺的利益(或可察覺的損害)加于某個人或某些人，而這(些)人并沒有完全贊同，從而直接或間接導(dǎo)致該決策失誤②。這一定義則主要是從決策成本與交易成本的角度來考察外部性產(chǎn)生根源。如果大家都一致同意，這樣盡管決策成本相當(dāng)高，但是雙方達(dá)成的契約是最有經(jīng)濟(jì)效率的，交易費(fèi)用也就很低，外部性成本較小，如果雙方對某些條款持有不同討論意見，就必然要采用其他手段來保證合同簽訂，如通過討價還價，雙方作出讓步，這樣交易費(fèi)用就急劇上升，或通過多數(shù)決策規(guī)則讓一部分人被迫承受他們不樂意接受的條款，這樣盡管決策成本下降了，但是外部成本增加了。

第三種定義是:當(dāng)某個(些)人的行為所引起的個人成本不等于社會成本時，個人收益不等于社會收益時，就存在外部性，亦即道格拉斯•諾思和羅伯特•托馬斯所說的:“個人收益成本與社會收益成本之間的差異，意味著第三方(或更多方)在沒有他們許可情況下，獲得或承受一個收益或成本”。③這個定義主要是從收益與成本角度來推敲外部性問題。成本與收益這兩個概念是經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，但是碰到外部性問題，他們之間的界限就模糊了，因為一個人帶來外部性時，許多人都會受益，而他本身收益卻減少了，成本與收益無法測算。如個人購買地皮植樹，他的成本巨大，收益卻只是幾棵樹木，但樹木帶來空氣新鮮，水土保持卻使許多人受益。如果個人帶來負(fù)外部性，其他人成本與收益無法計算。如一個人在空氣中排放污染造成其他人不得不經(jīng)常購買新鮮氧氣包補(bǔ)氧，所以斯蒂格勒說:“任何生產(chǎn)服務(wù)在生產(chǎn)出時的成本就是它在其地方生產(chǎn)出的最大價值量，已經(jīng)放棄的選擇才是成本礴?？扑挂苍谄渲恼撐摹吧鐣杀締栴}”指出外部性問題具有相互性⑤。因此外部性問題實質(zhì)上是公共權(quán)力和公共利益如何分配的問題，因為這樣公共資源包括社會資源和自然資源是不能通過市場來分配的，一旦通過政府來分配，外部性問題解決所涉及的范圍蘊(yùn)含整個經(jīng)濟(jì)學(xué)主題。庇古通過“公共產(chǎn)品”的討論揭示外部性問題有“不可分割性”即任何個人都不可能排他地消費(fèi)公共產(chǎn)品，奧爾森則在《集體行為邏輯中》指出:由于個體之間的協(xié)商需要成本，他們之間達(dá)成一致以獲得某種“集體產(chǎn)品”就很困難，因而外部性問題，又體現(xiàn)為個人行動與集體行動的對立，其程度和決定協(xié)商成本多寡與人數(shù)有關(guān)，科斯卻強(qiáng)調(diào)外部性問題的相互性質(zhì)，提醒我們注意在現(xiàn)實中，外部性問題不總是單向性的。個人之間可以通過某些行動實現(xiàn)一定程序的均衡，因此外部性問題解決是一種集體行為。諾思則表明:“搭便車”行為是制度變遷的障礙，因此，必須要有成功的制度創(chuàng)新克服外部性。正是外部性問題內(nèi)涵錯綜復(fù)雜，涉及面極廣，而它本身又不是通過市場來解決，必須依靠政府主導(dǎo)行為來解決，這對政府管理行為帶來極大困難，但是外部性問題又怎樣被納人行政學(xué)研究的范疇呢?

二、外部性問題與政府行為選擇

外部性問題是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般化分析單位，但經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的是外部性與企業(yè)生產(chǎn)的問題，而很少從政府行政活動內(nèi)部特性來分析外部性問題。隨著西方行政學(xué)的公共財政研究的發(fā)展，才陸續(xù)關(guān)注到政府行為與外部性問題。因此，盡管以前經(jīng)濟(jì)學(xué)在理論上分析了外部性問題，但沒有與行政學(xué)的基本方法與途徑合并解決它。而行政學(xué)盡管在實踐中對外部性問題治理卻只是照搬經(jīng)濟(jì)學(xué)所提供的建議。而新公共管理者們力圖使行政學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)無論在理論還是實踐上相互吸收、融合形成政府有效管理的新途徑，回答威爾遜提出行政學(xué)的兩個目標(biāo):“第一，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作;第二，政府怎樣才能以盡可能高的效率和盡可能少的成本完成這些工作”。事實上，傳統(tǒng)行政學(xué)兩個目標(biāo)完成隱含著一個重大前提是政府必須對行政事件結(jié)構(gòu)進(jìn)行透析，以確定它們的成因、特性以及可選擇解決的手段，而這個前提正是以往傳統(tǒng)行政學(xué)和新公共行政學(xué)未曾關(guān)注到的。而新公共管理則將自己的視角轉(zhuǎn)移到它的身上。按照奧斯特羅的說法，公共管理學(xué)或公共管理學(xué)家們從以下幾個方面來研究機(jī)構(gòu)設(shè)置與公共部門之間的關(guān)系:“(1)把個人作為基本研究單位;(2)用外在事物，公共財產(chǎn)，公共事業(yè)等概念來說明行政管理事件的結(jié)構(gòu);(3)分析不同的組織，不同的決策對公共事業(yè)或公共服務(wù)的效益所起的作用;(4)用效益準(zhǔn)則或其他方法評估上述意義’場其目的是維護(hù)公共利益，提供公共服務(wù)，保持社會處于良性運(yùn)轉(zhuǎn)之中。由于引人外部性問題重新解釋行政管理事件的結(jié)構(gòu)從而也為政府行為提供了大量的思路:

1、由于公共產(chǎn)品消費(fèi)非排他性，政府可將一些公共產(chǎn)品實行經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離，實行公共產(chǎn)品消費(fèi)低收費(fèi)制，從而一方面減少人們對公共產(chǎn)品消費(fèi)，增加私人產(chǎn)品消費(fèi)，同時也改變公共服務(wù)者激勵機(jī)制，減少公共產(chǎn)品帶來外部性。具體表現(xiàn)有兩種形式，一是經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)完全分離，通過消費(fèi)者的付款來平衡公共產(chǎn)品的稅收，從而直接降低公眾納費(fèi)水平;另一種是將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)部分分離，即政府規(guī)定消費(fèi)的價格，引導(dǎo)消費(fèi)者去消費(fèi)私人產(chǎn)品，吸引私人投資，從而產(chǎn)生私人產(chǎn)品公共利用，間接地削弱公眾納費(fèi)水平及其財政開支，這也是對西方各國面臨的財政危機(jī)以及公民反對增加稅收的雙重困境的一條途徑。

2、由于個體理性集體理性對立從而引起外部性問題，政府可以增加個體選擇機(jī)會，減少公共選擇的旭尬。例如政府推動公與私的竟?fàn)幉呗浴Ｍㄟ^將一些具有執(zhí)行功能的機(jī)構(gòu)削減，成立新的公共組織或私人公司，在公共服務(wù)中建立內(nèi)部市場，將政府公共部門的事務(wù)和業(yè)務(wù)通過合同出租制，招標(biāo)給各種公共組織，私人組織以及非盈利性組織，讓個體從其中選擇性消費(fèi)，從而避免通過投票等公共選擇性行動去決定該產(chǎn)品是否有必要提供。

3、由于外部性問題具有相互性，容易造成成本與收益模栩，政府通過發(fā)揮自己的權(quán)威作用，界定一些公共責(zé)源的產(chǎn)權(quán)保護(hù)公眾的利益，維護(hù)公共利益在人類發(fā)展中免受踐賭。例如政府通過將凈潔的河水所有權(quán)判給公眾以及未出生的下一代，從而避免了人類有限理性對整個人類的傷害。

4、由于“搭便車”引起外部性問題，從而導(dǎo)致“公共悲劇”，政府可以通過強(qiáng)制性制度變遷進(jìn)行制度創(chuàng)新，使外部利益內(nèi)部化，從而減少外部性問題。例如政府可以打破壟斷，從而減少搭便車行為，像創(chuàng)立新的競爭實體。實行塊塊分割，進(jìn)行股份比例控制，經(jīng)營范圍分割，開放基礎(chǔ)設(shè)施從而減少該組織內(nèi)部成員搭便車行為。

三、“外部性問題”的行政學(xué)意義

由于外部性問題產(chǎn)生和解決所涉及的知識面極為廣泛，它不僅涉及到福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，交易經(jīng)濟(jì)學(xué)，信息經(jīng)濟(jì)學(xué)，博奕論還涉及到公共哲學(xué)，公益政治學(xué)，人類學(xué)，文化學(xué)，它反映的不僅是人類經(jīng)濟(jì)利益的沖突而且凸現(xiàn)了人類理性固有的缺陷。因此，它在行政學(xué)中的引人對行政學(xué)本身有著重大意義:

1、拓寬行政學(xué)研究主題。傳統(tǒng)行政學(xué)研究主要偏重政府自身的管理，而對政府具體行政行為原因研究較少，主題過于狹窄，由于行政學(xué)引人外部性問題研究，將交易行為，制度選擇，公共選擇，個體選擇等許多經(jīng)濟(jì)學(xué)主題納人自己范圍之中，為行政學(xué)的發(fā)展注人新的活力。

2、改變傳統(tǒng)行政學(xué)研究方法。傳統(tǒng)行政學(xué)是以政治學(xué)研究和法學(xué)研究途徑去探討政府行政行為，這對政府在治理外部性問題以及與企業(yè)、社會關(guān)系解釋缺乏說服力，違背個人理性導(dǎo)致政府行為失敗。通過引人經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑及主題，盡管這種“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法對公共行政學(xué)的傳統(tǒng)主流理論構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因為它擁有一促進(jìn)通用的分析語言，廣泛地采用了以公共消費(fèi)者為導(dǎo)向的方法來研究公共服務(wù)，如果說公共行政學(xué)傳統(tǒng)主流研究方法對20世紀(jì)早期美國行政學(xué)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，并占據(jù)了相當(dāng)重要的學(xué)術(shù)地位的話，那么，現(xiàn)在或許可以說這一位置已被以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法所取代心。但是它卻更能解釋政府失敗，市場失靈等重大問題。

3、為政府管理研究提供新的思路。傳統(tǒng)的政府管理改革僅從政府內(nèi)部著手，認(rèn)為政府失敗是政府龐大，人員過多，行為不力，因而改革總走一條內(nèi)生化道路，實際上效果總不令人滿意。通過引入外部性事物，公共財產(chǎn)等概念來分析政府行政管理事件的結(jié)構(gòu)，從微觀上重新思考政府與市場、政府與社會各自的微觀區(qū)域，有利于政府以最經(jīng)濟(jì)、最有效率的手段解決面臨的難題，收到最好的效益，這也正是新公共管理倡導(dǎo)的“公共利益與公共服務(wù)除了公共機(jī)構(gòu)、官僚機(jī)構(gòu)之外其他組織亦能提供”。正是通過其他組織參與，使公共服務(wù)真正能達(dá)到經(jīng)濟(jì)、效率、效益、平等“4E”公眾滿意水平。

總之，新公共管理視野中新的主題及方法如奧斯特羅姆所說:“當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的著作，以經(jīng)濟(jì)理論為基本模式，對傳統(tǒng)行政管理理論的眾多基本理論提出了挑戰(zhàn)’叼，也正是如此，有些人說新公共管理沒有什么創(chuàng)新，無非是對公共部分進(jìn)行微觀經(jīng)濟(jì)分析。