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【摘要】本文以公共品理論,核心效用理論,公共受托責(zé)任理論為研究基點,結(jié)合林業(yè)重點工程的特點,對工程資金開展的效益審計的途徑、審計內(nèi)容、審計原則以及審計方法做了初步探索。

我國六大林業(yè)重點工程自1998年起全面啟動以來,對于緩解生態(tài)危機(jī)、保護(hù)森林資源、加速生態(tài)環(huán)境建設(shè)、促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用。國家為此付出了巨大的代價,到2004年已累計完成投資1263.63億元,其中完成國家投資1088.85億元,國家投資占全部投資總額的86.17%,預(yù)計在21世紀(jì)前10年工程總投資將達(dá)近千億元。雖然林業(yè)重點工程取得了重大的成就,但是仍然存在著許多不容忽視的問題。如:工程資金政策設(shè)計缺陷;工程實際投入與規(guī)劃任務(wù)不一致;計劃下達(dá)和資金撥付相對滯后;未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整更改投資計劃,違規(guī)截留、滯留、抵扣工程資金、擠占挪用串用工程資金等問題。如何確保林業(yè)重點工程資金的安全性和有效性,資金投入產(chǎn)出的效益性和效果性,以及工程的后續(xù)動力性,已成為務(wù)林人亟需解決的重點和難點問題。

《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出:“積極開展效益審計,促進(jìn)提高財政資金的管理水平和使用效益”,“效益審計以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失為重點,促進(jìn)提高財政資金管理水平和使用效益,維護(hù)國有資產(chǎn)安全?！币虼?對林業(yè)重點工程資金進(jìn)行效益審計具有十分重要的意義,但同時也面臨著許多挑戰(zhàn)。

一、林業(yè)重點工程資金效益審計的理論基礎(chǔ)

(一)公共產(chǎn)品理論

雖然公共品的概念已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域得到了廣泛的使用,但仍沒有一個準(zhǔn)確的定義。被廣泛接受的薩繆爾森的定義界定了公共品的兩大特性:消費的非排他性以及消費的非競爭性。人們對林業(yè)消費的一部分是直接消費森林樹木,更大的部分是對森林提供的生態(tài)效益和社會效益的消費,如調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、改良土壤、美化環(huán)境、醫(yī)療保健等公平的享用。一部分人的消費不會降低其他人的消費質(zhì)量,這即是非競爭性。一般來說,林業(yè)整體的效益一旦被提供,除非能夠花費無限成本,否則就不可能排除其他人的消費,即非排他性?；诠财返奶攸c,在實際消費時很容易產(chǎn)生“免費搭車”的問題,于是公共產(chǎn)品的提供就責(zé)無旁貸地落到了政府頭上。西方國家在提供公共產(chǎn)品時,首要原則是效益,即使全面評價公共項目的績效有時也是困難的。我國經(jīng)濟(jì)長期以來是高投入、高能耗、低產(chǎn)出、低效率的粗放型擴(kuò)大再生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì),與我國財政上多年來重視收入分配、忽視最終效益的政策是有關(guān)系的。基于上述情況,我國的林業(yè)投入呈現(xiàn)出如下特點:資金總量保持增長態(tài)勢、林業(yè)建設(shè)資金仍以國家資金為主。2003年國家資金占全年林業(yè)系統(tǒng)各類建設(shè)資金的73.58%;林業(yè)重點工程投資占我國林業(yè)建設(shè)資金使用的68.02%。因此,我們必須關(guān)注林業(yè)重點工程資金績效及審計問題,以提高資金的使用效率及其產(chǎn)生的效益。

(二)公共品的核心效用

效用是一個人從商品的消費或活動的舉辦中獲得的滿足程度。不同的物品具有不同的效用,即使是同一物品,也有核心效用和從屬效用之分。公共品的核心效用即是它的最優(yōu)效用,公共物品核心效用的一個重要特征就是多數(shù)消費者對該效用的評價高于獲得這種物品的成本,即該效用的邊際收益高于邊際成本。由于免費搭車者的存在,導(dǎo)致公共物品的私人供給為典型的帕累托無效,表現(xiàn)為公共物品的供給不足或缺乏。為了彌補(bǔ)市場機(jī)制的失靈,填補(bǔ)供給的空白或者不足,滿足社會公眾的需要,政府不得不利用公共財政資金來提供公共物品,因此,社會需求決定了社會決策,政策決策者根據(jù)最優(yōu)的效用來安排公共財政資金的使用。

(三)公共受托責(zé)任理論

效益審計起源于這樣一種責(zé)任關(guān)系,即政府作為受托方對公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營,在資源有限的情況下,對公共資源的所有者——公眾負(fù)有不斷提高公共資源的使用效率和效果的責(zé)任。政府以非盈利為目標(biāo),它的業(yè)績及受托責(zé)任就不僅僅是以經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)志,而應(yīng)以社會的、政治的和經(jīng)濟(jì)的綜合效益為標(biāo)志,即以社會效益為主、經(jīng)濟(jì)效益為輔。同時,由于公共財政資源主要來源于各種稅收,那么政府首先必須保證各項政務(wù)活動符合社會公眾的利益。

由于政府代表國家意志行使公共財政資源的籌集、使用和管理的權(quán)力,所以必須受到資源提供者、社會公眾及其代表國家的法令、合同協(xié)議及其他約定的限制,必須對資源使用的經(jīng)濟(jì)性、有效性和使用效果負(fù)責(zé)。這就是廣泛存在于政府及其管理當(dāng)局與社會公眾之間的公共受托責(zé)任。隨著公共受托責(zé)任觀念的不斷增強(qiáng),公眾對政府審計的要求不只是停留在對財政收支的真實性和合法性的審計上面,他們更關(guān)心的是財政支出的效果這個根本性的問題。

二、開展林業(yè)重點工程資金效益審計的有效途徑

林業(yè)重點工程資金效益審計是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要標(biāo)本兼治、綜合治理,做好以下幾方面工作是解決好此問題的必經(jīng)之路。

(一)林業(yè)重點工程資金效益審計的內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是效益審計的本質(zhì),結(jié)合林業(yè)重點工程資金的使用,對林業(yè)重點工程資金效益審計的內(nèi)涵表述如下:

“經(jīng)濟(jì)性”是指被審計機(jī)構(gòu)或項目活動的投入和產(chǎn)出關(guān)系,反映公共資源使用的經(jīng)濟(jì)與合理程度,一般以資源投入為衡量的依據(jù)。林業(yè)重點工程資金的經(jīng)濟(jì)性,是指在保證質(zhì)量的前提下,將其資源消耗量降到最低水平;“效率性”是指產(chǎn)品、服務(wù)或其他形式的活動與其消耗資源的關(guān)系。林業(yè)重點工程資金的效率性應(yīng)該是在保證質(zhì)量的前提下,以一定的投入實現(xiàn)最大的產(chǎn)出,或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出使用最少的投入;“效果性”是指預(yù)期目標(biāo)(包括預(yù)期成果或預(yù)期影響)的實現(xiàn)程度,一般以預(yù)期目標(biāo)為衡量依據(jù)。林業(yè)重點工程資金的效果性即產(chǎn)品、服務(wù)和其他形式的活動在多大程度上達(dá)到既定的政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)及其他的預(yù)期效果。

(二)制定科學(xué)的資金效益審計評價指標(biāo)體系

效益審計評價指標(biāo)是指審計機(jī)構(gòu)和人員在進(jìn)行效益審計時所采用的能夠反映被審計事項效益某一綜合數(shù)量特征的概念和具體的數(shù)值。效益審計評價指標(biāo)體系,是指將若干相互之間具有聯(lián)系的效益指標(biāo)組成能夠反映被審計總體內(nèi)在效益本質(zhì)特征的有機(jī)整體。審計機(jī)構(gòu)和人員在效益審計過程中能夠通過對效益指標(biāo)體系指標(biāo)的運用,掌握被審計事項效益的基本情況;能夠?qū)Ρ粚徲嬍马椀慕?jīng)濟(jì)性、效率性和效果性做出正確、合理的判斷;可以分析和揭示被審計事項存在的問題,借以查明產(chǎn)生效益問題的主要矛盾所在和影響效益變化的基本因素有哪些,從而為政府及相關(guān)部門制定公共財政政策和法規(guī)提供有用的依據(jù),為促進(jìn)被審計單位改善管理、優(yōu)化資源配置、節(jié)約成本、提高效益提出建議和對策。效益審計評價指標(biāo)體系由效益評價相對指標(biāo)、效益評價平均指標(biāo)和效益評價指數(shù)三部分構(gòu)成。

由于林業(yè)重點工程資金投入的政策性強(qiáng),主要作用是有助于宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控,項目本身投入的效益相對較低,考核和評價的指標(biāo)相對復(fù)雜,這是實踐中的難點?？梢酝ㄟ^建立經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益的指標(biāo)體系及指標(biāo)評價體系,提供其評價標(biāo)準(zhǔn)。但是,六大重點工程各有特點,標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一,這又為評價指標(biāo)體系的建立出了難題。

根據(jù)林業(yè)重點工程的特點,在建立指標(biāo)體系時,應(yīng)遵循如下原則:定性和定量相結(jié)合的原則;效益與公平相結(jié)合的原則;長期效益與短期效益相結(jié)合的原則;生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相協(xié)調(diào)的原則。

(三)整合專業(yè)審計資源

對林業(yè)重點工程資金的效益審計,應(yīng)該說是一項富有挑戰(zhàn)性的工作,林業(yè)的特殊性以及效益審計的全新性都對審計人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求。在實際工作中要大量運用成本——效益分析法等專業(yè)的審計方法以及宏觀經(jīng)濟(jì)知識,解剖財政資金的使用效益,評價財政資金的使用效果,對林業(yè)專業(yè)知識要較好地掌握。因此,要求審計人員要積極借鑒國外的審計理念,認(rèn)真學(xué)習(xí)先進(jìn)的成功經(jīng)驗,充分考慮效益審計的實際需要,重新整合審計力量,促進(jìn)審計人員綜合素質(zhì)的全面提高。