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摘要:我國(guó)目前缺乏對(duì)金融控股公司的規(guī)范,各種形式的金融控股公司大都游離于監(jiān)管視野之外,監(jiān)管模式和監(jiān)管思路已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的滯后。本文著重分析我國(guó)金融控股公司發(fā)展和監(jiān)管的現(xiàn)狀,并就如何構(gòu)建我國(guó)金融控股公司監(jiān)管模式、杜絕監(jiān)管盲區(qū)、有效地防范控制金融控股公司帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)提出建議。

關(guān)鍵詞:金融控股公司;風(fēng)險(xiǎn);挑戰(zhàn);監(jiān)管

中圖分類號(hào):F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-1428(2006)04-0051-03

一、我國(guó)金融控股公司的監(jiān)管挑戰(zhàn)

盡管我國(guó)立法目前尚未對(duì)金融控股公司以明確定位,但我國(guó)事實(shí)上已存在各種形式的金融控股公司,一是以集團(tuán)公司為主體的金融控股公司,其特點(diǎn)是母公司不再是經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu),而只是一個(gè)純粹的投資控股機(jī)構(gòu),全資或控股銀行、信托、證券、保險(xiǎn)以及各種實(shí)業(yè)公司,如中信控股、光大控股等。二是以金融機(jī)構(gòu)為主體形成的金融控股公司,其特點(diǎn)是,母公司是主要經(jīng)營(yíng)某種金融業(yè)務(wù)的銀行、信托、證券或保險(xiǎn)公司,通過(guò)子公司或者直接由母公司參加另一種或多種金融業(yè)務(wù),如中國(guó)銀行的中銀控股公司、中國(guó)建設(shè)銀行的中國(guó)國(guó)際金融有限公司、中國(guó)工商銀行的工商?hào)|亞金融控股公司等,三是以實(shí)業(yè)公司為主體形成的金融控股公司,其特點(diǎn)是,在金融機(jī)構(gòu)增資擴(kuò)股中,產(chǎn)業(yè)資本、民營(yíng)資本投資控股銀行、證券、保險(xiǎn)等多類金融機(jī)構(gòu)形成金融控股公司。由于企業(yè)集團(tuán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)投資不受限制,這類金融控股公司發(fā)展較快,如寶鋼、山東電力、海爾以及泛海系、愛建系、東方系、德隆系、萬(wàn)向系、希望系、金信系、農(nóng)凱系在內(nèi)的八大家族。

在對(duì)金融控股公司監(jiān)管方面,我國(guó)目前實(shí)行金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制,由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管,同時(shí),為加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào),銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)建立了監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。2003年9月召開的第一次聯(lián)席會(huì)議初步建立了我國(guó)金融控股公司的監(jiān)管架構(gòu),即按照分業(yè)監(jiān)管、職責(zé)明確、合作有序、規(guī)則透明、講求實(shí)效的原則,對(duì)金融控股公司內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù),按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管;對(duì)金融控股公司的集團(tuán)公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì),歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。

但這種安排依然存在著較大的問(wèn)題,存在監(jiān)管空白和盲區(qū)。首先,盡管明確對(duì)金融控股公司的集團(tuán)公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管,但是對(duì)事實(shí)存在的以實(shí)業(yè)為主體的金融控股公司無(wú)法監(jiān)管,造成監(jiān)管盲區(qū);對(duì)其他類金融控股公司監(jiān)管中,在控股公司整體風(fēng)險(xiǎn)方面還缺少監(jiān)管的法律依據(jù)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。其次,分業(yè)監(jiān)管這些金融控股公司時(shí)會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題,如不同的子公司分屬不同的監(jiān)管部門,易出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管;金融控股公司會(huì)利用自身業(yè)務(wù)的模糊界限在下屬各子公司之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移資產(chǎn),以逃避不同監(jiān)管主體的監(jiān)管。再次,現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)關(guān)只熟悉本行業(yè)的監(jiān)管業(yè)務(wù),難以承擔(dān)對(duì)金融控股公司實(shí)施綜合監(jiān)管的職責(zé)。

對(duì)以集團(tuán)公司為主體形成的金融控股公司,以中信為例,按照我國(guó)現(xiàn)在的監(jiān)管模式,中信旗下分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融子公司各自接受現(xiàn)有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,但中信控股公司不是一級(jí)被監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。由于金融控股公司尚未有正式的法律地位,對(duì)其整體監(jiān)管的法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)更是缺乏,如控股公司負(fù)責(zé)人往往是下屬被控股金融子公司的實(shí)際掌門人,掌握了資金的調(diào)度權(quán)和日常經(jīng)營(yíng)決策權(quán),但監(jiān)管部門無(wú)法對(duì)其進(jìn)行任職資格的監(jiān)管,形成監(jiān)管真空。在這種監(jiān)管真空的情況下,金融控股公司的風(fēng)險(xiǎn)就不能被監(jiān)管者和投資者所了解,其透明度也較差,而且也會(huì)出現(xiàn)資本重復(fù)計(jì)算、財(cái)務(wù)杠桿過(guò)高、內(nèi)部交易等問(wèn)題,集團(tuán)的違規(guī)操作就可能無(wú)法納入到金融監(jiān)管者的管轄范圍之內(nèi)。另外,在這種分業(yè)監(jiān)管的情況下,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)調(diào),難以對(duì)金融控股公司整體進(jìn)行評(píng)價(jià),對(duì)其整體風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)識(shí)和控制。

對(duì)以實(shí)業(yè)為主體的金融控股公司,如德隆集團(tuán),其控股的金融子公司各自接受現(xiàn)有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等的相應(yīng)監(jiān)管,而對(duì)于集團(tuán)本身,在目前的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下,無(wú)法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管,造成嚴(yán)重的監(jiān)管缺失和風(fēng)險(xiǎn)。德隆危機(jī)便是一個(gè)很好的例證。

二、建立我國(guó)金融控股公司監(jiān)管制度的建議

(一)建立我國(guó)金融控股公司的立法

應(yīng)建立一部專門規(guī)范金融控股公司的單獨(dú)法規(guī)。但鑒于金融控股公司的單獨(dú)立法要涉及相關(guān)法律的重大調(diào)整,因此可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),如借鑒日本立法經(jīng)驗(yàn),先行設(shè)立特例法。即先將公司法、銀行法、證券法、保險(xiǎn)法等法規(guī)中的相關(guān)部分匯總修改,形成金融控股公司適用的法規(guī)《金融控股公司解禁整備法》。隨著金融基本法及其他經(jīng)濟(jì)法律的修改,條件成熟后再制定《金融控股公司法》。這樣不僅有助于節(jié)省立法成本,而且有助于金融控股公司立法與整個(gè)金融法律體系融合,減少法律制度的沖突,保障法律適用的公平。同時(shí),也減輕對(duì)金融體制和金融法律體系的整體沖擊,為實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

現(xiàn)階段,建議先行制定金融控股公司管理?xiàng)l例,明確金融控股公司的地位和定義,從市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、內(nèi)部交易、審慎監(jiān)管等方面進(jìn)行規(guī)范,在一定程度上解決金融控股公司設(shè)立與經(jīng)營(yíng)的合法性問(wèn)題,為依法監(jiān)管提供依據(jù)。同時(shí),修改和完善現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《公司法》等法律法規(guī)中限制金融控股公司發(fā)展的條款,促進(jìn)金融控股公司的發(fā)展,在此基礎(chǔ)上向制定《金融控股公司法》過(guò)渡。

(二)確立對(duì)我國(guó)金融控股公司的綜合監(jiān)管模式

目前國(guó)際上對(duì)金融控股公司的監(jiān)管模式大致分為三種類型,第一種是牽頭監(jiān)管模式,即根據(jù)金融控股公司的特點(diǎn),在多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中指定一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)為牽頭監(jiān)管者,負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司進(jìn)行整體監(jiān)管,其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能監(jiān)管。如美國(guó)的傘型監(jiān)管模式。第二種是統(tǒng)一監(jiān)管模式(也稱一體化監(jiān)管模式),由一家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)金融業(yè)。如日本、英國(guó)等。第三種是分業(yè)監(jiān)管模式,即對(duì)金融控股公司層面暫未監(jiān)管,而是對(duì)控股公司內(nèi)部各金融子公司進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管。上述監(jiān)管模式有各自的特點(diǎn)。一國(guó)金融監(jiān)管模式的形成是政治、經(jīng)濟(jì)、金融、文化等多種因素共同決定的,很難說(shuō)哪一種監(jiān)管模式是最優(yōu)的,而應(yīng)根據(jù)自己國(guó)家的國(guó)情進(jìn)行選擇,才不失為明智之舉。

首先,我國(guó)目前監(jiān)督機(jī)制還不健全,實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管所必要的一些信用制度、評(píng)估制度尚未建立?，F(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)和監(jiān)管手段跟不上統(tǒng)一監(jiān)管的需要,金融業(yè)的發(fā)展、金融市場(chǎng)的完善程度與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距,作為被監(jiān)管對(duì)象的金融業(yè)尚未達(dá)到能夠適應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管的水平,因而在我國(guó)目前情況下,實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管模式的時(shí)機(jī)尚未成熟。

其次,金融控股公司由于其特殊的組織結(jié)構(gòu)和特點(diǎn),同時(shí)具有多種金融功能的實(shí)現(xiàn)手段,而且金融控股公司的銀行子公司、信托投資子公司、保險(xiǎn)子公司或證券子公司也可能同時(shí)具有實(shí)現(xiàn)某種金融功能的手段,己很難用傳統(tǒng)的純粹的機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式對(duì)金融創(chuàng)新下的金融控股公司實(shí)施監(jiān)管了。金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新使金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)界限日趨模糊,在此情況下,傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式有可能出現(xiàn)監(jiān)管空白。而采用功能監(jiān)管方式,由于金融功能是相對(duì)穩(wěn)定的,盡管金融功能實(shí)現(xiàn)方式互相組合、千變?nèi)f化,但是只要金融監(jiān)管方式隨著其金融功能作出制度安排,就可以達(dá)到有效監(jiān)管的目標(biāo)。功能監(jiān)管更能適應(yīng)新形勢(shì)下我國(guó)金融業(yè)發(fā)展對(duì)監(jiān)管體制的要求,有利于我國(guó)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新,更有效地防止金融風(fēng)險(xiǎn)的跨行業(yè)感染與積聚。

再次,在對(duì)金融控股公司進(jìn)行功能監(jiān)管的基礎(chǔ)上,由于金融控股公司的整體的風(fēng)險(xiǎn)不可小視,必須明確對(duì)其的牽頭監(jiān)管者,負(fù)責(zé)對(duì)其整個(gè)公司層面的業(yè)務(wù)規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制,以保證金融控股公司以安全和健康的方式運(yùn)行,防止其經(jīng)營(yíng)狀況威脅到關(guān)聯(lián)存款機(jī)構(gòu)的生存。同時(shí),負(fù)責(zé)牽頭完善監(jiān)管當(dāng)局的相互溝通的機(jī)制、方式和內(nèi)容,建立協(xié)調(diào)機(jī)制,避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。

因此在對(duì)我國(guó)金融控股公司的監(jiān)管模式選擇上,可借鑒美國(guó)模式,采取機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合的綜合監(jiān)管模式,即對(duì)金融控股公司層面上由牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,對(duì)金融控股公司的金融子公司則由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能監(jiān)管。牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)可確立為中國(guó)人民銀行。同時(shí)將我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)建立的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制制度化,進(jìn)一步完善相互溝通的機(jī)制、方式和內(nèi)容。協(xié)調(diào)各自對(duì)金融控股公司的監(jiān)管舉措,避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。

隨著我國(guó)金融控股公司綜合經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展到一定程度,也隨著我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管能力和金融法律發(fā)展到一定程度,可以在現(xiàn)實(shí)需要、理論認(rèn)證充分的時(shí)機(jī),將監(jiān)管模式由牽頭模式過(guò)渡到“一體化監(jiān)管”,如英國(guó)、日本模式。

(三)明確對(duì)我國(guó)金融控股公司的監(jiān)管重點(diǎn)

對(duì)金融控股公司的監(jiān)管內(nèi)容,應(yīng)充分考慮金融控股公司的特殊風(fēng)險(xiǎn),借鑒巴塞爾聯(lián)合論壇《對(duì)金融控股集團(tuán)的監(jiān)管原則》及歐盟的最新指引,主要集中在以下方面:

1確立金融控股公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制

應(yīng)確定市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)和要求,如股東適格性、最低資本總額、資本充足率、資本流動(dòng)性、治理結(jié)構(gòu)及內(nèi)部控制等。并建立市場(chǎng)退出機(jī)制,明確規(guī)定金融控股公司的變更、重組和終止事項(xiàng)、退出程序等,對(duì)母公司對(duì)子公司的援救行為作出一定的限制,并規(guī)定當(dāng)子公司的危機(jī)可能殃及母公司、或海外子公司被當(dāng)?shù)卣召?gòu)時(shí),應(yīng)作破產(chǎn)處理。

2建立健全對(duì)金融控股公司的資本充足率監(jiān)管制度

在對(duì)其下屬各金融子公司本身的資本充足率進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí),對(duì)金融控股公司整體的資本充足率提出要求。一是要解決資本重復(fù)計(jì)算問(wèn)題。在計(jì)算存款機(jī)構(gòu)本身的資本充足率時(shí),原則上應(yīng)將其對(duì)控股公司內(nèi)其他子公司的股權(quán)投資從其資本中扣除,并規(guī)定哪些投資應(yīng)從核心資本中扣除,哪些應(yīng)從附屬資本中扣除;在計(jì)算整個(gè)金融控股公司資本充足率時(shí),應(yīng)在并表基礎(chǔ)上進(jìn)行,未并表子公司的投資應(yīng)從總資本中扣除。二是應(yīng)規(guī)定金融控股公司最低資本充足率,并對(duì)此作連續(xù)動(dòng)態(tài)的監(jiān)管。三是建立有效的對(duì)整個(gè)金融控股公司資本充足性的評(píng)估機(jī)制。

3嚴(yán)格規(guī)范金融控股公司內(nèi)部交易

內(nèi)部交易不僅是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)傳遞從而威脅存款機(jī)構(gòu)安全的最重要因素,而且是引發(fā)利益沖突、產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的主要原因,因而必須對(duì)金融控股公司的內(nèi)部交易嚴(yán)格規(guī)范,要對(duì)金融控股公司內(nèi)部交易種類、交易條件等作出限制性規(guī)定,如對(duì)存款機(jī)構(gòu)與關(guān)聯(lián)企業(yè)之間交易的限制,以及對(duì)存款機(jī)構(gòu)在與集團(tuán)成員共享資源時(shí)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制;對(duì)由利益沖突引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)的控制;對(duì)集團(tuán)內(nèi)部交易進(jìn)行量上的限制。

4加強(qiáng)對(duì)金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)集中度的控制

金融控股公司的整體風(fēng)險(xiǎn)并不是單個(gè)子公司風(fēng)險(xiǎn)的簡(jiǎn)單疊加,而是存在相互對(duì)沖和相互加大的效應(yīng),為了防止金融控股公司在總體上風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度集中于某些特定交易對(duì)象、地區(qū)、部門和金融市場(chǎng),應(yīng)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)集中度進(jìn)行控制,建立風(fēng)險(xiǎn)集中情況的分析和報(bào)告制度,要求金融控股公司按照同一國(guó)家、同一地區(qū)、同一業(yè)務(wù)、同一客戶、同一幣種、同一市場(chǎng)等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)集中度的測(cè)量。并對(duì)整個(gè)金融控股公司與集團(tuán)外單一交易對(duì)象的總的交易金額進(jìn)行控制,規(guī)定此類交易金額不得超過(guò)控股公司總資本一定比例,或超過(guò)一定比例時(shí)需向監(jiān)管當(dāng)局報(bào)告。同時(shí)建立內(nèi)部防火墻,防止風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度聚集。

5建立防火墻制度,防范金融控股公司內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)傳遞

金融控股公司內(nèi)部錯(cuò)綜復(fù)雜的資本結(jié)構(gòu)、集團(tuán)內(nèi)部交易以及信息、商譽(yù)等的共享,極易導(dǎo)致集團(tuán)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)傳遞,并可能進(jìn)而將風(fēng)險(xiǎn)蔓延至其他金融機(jī)構(gòu),影響金融穩(wěn)定,損害公共利益。因此必須建立有效的防火墻制度,一是建立法人防火墻,設(shè)置獨(dú)立法人實(shí)體從事不同金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng),以區(qū)隔各自風(fēng)險(xiǎn)傳遞。二是建立一般防火墻,如信息防火墻、人事防火墻、業(yè)務(wù)防火墻、資金防火墻制度等。在防火墻制度設(shè)計(jì)上,應(yīng)結(jié)合我國(guó)目前金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理水平較低的實(shí)際,以適度從嚴(yán)、著力于風(fēng)險(xiǎn)防范、分類設(shè)置和重點(diǎn)保護(hù)存款人和中小投資者權(quán)益為原則。

6建立金融控股公司高級(jí)管理人員任職資格審查制度

建議以“適當(dāng)適宜原則”為基礎(chǔ),結(jié)合現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)高管人員任職資格制度和金融控股公司的特點(diǎn),建立對(duì)金融控股公司高管人員的任職資格審查制度。要對(duì)金融控股公司及金融子公司的高管人員品行和任職資格進(jìn)行審查,并對(duì)控股公司和子公司高管人員相互兼職加以適當(dāng)?shù)南拗?。同時(shí)對(duì)在不受監(jiān)管的其他子公司的任職的、但同時(shí)對(duì)整個(gè)集團(tuán)或受監(jiān)管的公司的經(jīng)營(yíng)管理決策有重大影響的高管人員予以關(guān)注。

7建立金融控股公司信息披露制度

應(yīng)建立規(guī)范的信息披露制度,以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管當(dāng)局和外部利益關(guān)聯(lián)者對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控。要確立信息披露的基本原則,即真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)。明確規(guī)定金融控股公司需要向監(jiān)管當(dāng)局報(bào)告的內(nèi)容以及需要向公眾披露的信息,如控股公司的組織結(jié)構(gòu)和控股結(jié)構(gòu)的變動(dòng)、資本充足率及其計(jì)算方法、控股公司內(nèi)部的相互支持、關(guān)聯(lián)交易、擔(dān)保、財(cái)務(wù)報(bào)表信息、審計(jì)報(bào)告等信息,并明確金融控股公司信息披露的義務(wù),對(duì)不按規(guī)定進(jìn)行信息披露或制造虛假信息的金融控股公司及其高管人員進(jìn)行處罰,追究其相應(yīng)的責(zé)任,并把信息披露是否真實(shí)作為考察金融控股公司信用等級(jí)的重要內(nèi)容之一。