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摘要：農(nóng)村信用社多級法人并存的體制存在許多弊端。在現(xiàn)有的基礎上，以省為單位將農(nóng)村信用社改制為股份制商業(yè)銀行、實行一級法人是最佳的路徑選擇，這需要國家、省級政府、人民銀行和銀監(jiān)部門等多方支持。

關鍵詞：農(nóng)村信用社；體制改革；股份制；路徑選擇

一、現(xiàn)行農(nóng)村信用社多級法人體制下的弊端

（一）產(chǎn)權難明晰

廣大社員理應是農(nóng)村信用社的所有者，但現(xiàn)實中社員對農(nóng)村信用社的所有權從來沒有實現(xiàn)過，農(nóng)村信用社的產(chǎn)權也從未清晰過。一是股金與股權缺乏穩(wěn)定性。國家對農(nóng)村信用社改革的設計是花錢買機制。國家以票據(jù)發(fā)行作“誘餌”，引導農(nóng)村信用社達到資本金規(guī)定的標準。農(nóng)村信用社為了得到國家的“餡餅”，要解決幾十年來沉積的巨額不良資產(chǎn)和歷年虧損，達到資能抵債，惟一出路就是增資擴股。但農(nóng)村信用社歷史包袱沉重，要社員入股承擔風險，是不會有人愿意的。為了達到增資擴股的目的，有些農(nóng)村信用社只講入股好處，對股金要承擔風險、不盈利不能分紅等風險提示不足。但隨著入股者對“股金”性質的逐步了解，許多社員要求退股或轉讓，使農(nóng)村信用社股金穩(wěn)定性差。二是股金功能缺失。股金的主要功能是彌補虧損、防范風險和穩(wěn)定經(jīng)營，但事實上目前股金的存款化使社員的地位“儲戶化”，無論農(nóng)村信用社風險狀況如何股金都不會受影響。三是所有者模糊不清。按規(guī)定，誰入股誰擁有所有權，誰擁有所有權誰承擔風險。而目前農(nóng)村信用社由社員入股，但社員沒有承擔風險，政府承擔了風險，但政府又沒有入股，農(nóng)村信用社所有權缺位。政府要承擔風險，不通過省聯(lián)社管不行。

（二）法人治理難以有效發(fā)揮作用

法人治理結構是產(chǎn)權制度的表現(xiàn)形式。由于目前農(nóng)村信用社產(chǎn)權不明晰，使法人治理結構存在嚴重的缺陷，不能發(fā)揮作用。一是社員不想管。從上面的分析可以看出，社員不是真正意義上的所有者，入股是為了享受優(yōu)惠政策，不是真正的資本投資。同時，由于入股金額度少，沒有主動實現(xiàn)權力的動力，不想?yún)⑴c農(nóng)村信用社的管理，社員代表大會不過是“舉手機器”。二是社員不會管。社員絕大部分是農(nóng)民、個體經(jīng)營戶，不具備專業(yè)的金融知識和基本的管理水平，對農(nóng)村信用社經(jīng)營管理不懂。三是“內(nèi)部人”不讓管。農(nóng)村信用社“內(nèi)部人”擔心在選舉中失去權力，對社員民主管理有一種本能的排斥。同時，由于農(nóng)村信用社許多信息不能對外披露，出于保密的需要，也不想讓社員參與管理。

（三）行業(yè)管理難到位

省級聯(lián)社主要履行行業(yè)自律管理和服務職能，但多級法人格局下的體制障礙，弱化了省聯(lián)社的行業(yè)管理，省聯(lián)社責任無限但管理手段有限。省政府對省聯(lián)社的要求很高，只要農(nóng)村信用社出了問題，省聯(lián)社都要承擔責任。但受分級法人體制的制約，省聯(lián)社管理權利有限，在貸款審批、違規(guī)責任人處理等一系列工作上不能放手管理。無限的責任與有限的職權，使省聯(lián)社處于想管不敢管，不管又無法承擔責任的兩難境地，很多工作難以落實到位。

（四）風險難防范

一是道德風險難約束。從上面的分析可以看出，農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理者實際上已成為“內(nèi)部控制人”，擁有農(nóng)村信用社的“剩余索取權”。由于所有者缺位，對經(jīng)營者缺乏有效監(jiān)督，產(chǎn)生了較為嚴重的權力尋租行為和道德風險。二是市場風險難駕馭。由于“小法人”規(guī)模小，資金實力有限，對市場風險只能被動應付，一旦出現(xiàn)資金風險，很容易產(chǎn)生支付困難、收入下降、虧損加劇等一系列連鎖反應。三是系統(tǒng)風險難化解。多級法人格局下，“小法人”是相對孤立的實體，相互之間在信息上缺乏交流，在資金調(diào)劑上缺乏靈活的市場機制，在盈虧互補上存在制度障礙，同時由于“小法人”沒有相應的實力和地位與外部交流合作，在捕捉信息、化解危機、解決經(jīng)營困難等問題上顯得遲鈍和無策。

（五）業(yè)務難拓展

根據(jù)監(jiān)管要求，農(nóng)村信用社單戶貸款金額不得超過資本金的10%，最大10戶貸款不得超過資本金的40%，由于“小法人”資本金規(guī)模小，監(jiān)管制度剛性地約束了農(nóng)村信用社的單戶貸款規(guī)模，限制了農(nóng)村信用社的客戶選擇范圍，約束了市場拓展。雖然社團貸款能合規(guī)地避開制度剛性約束，但社團貸款在操作上存在很大難度，實際工作中難以推行，農(nóng)村信用社只能望客戶興嘆。同時，在貨幣市場業(yè)務上，由于規(guī)模小，無法取得交易資格，難以找到交易對手。

（六）資源難整合

一是富余資金難以形成規(guī)模效應。基層“小法人”有經(jīng)營權，但無法聚集分散的資金，省級聯(lián)社可以合理聚集資金，但無經(jīng)營權，富余資金難以充分有效利用。二是人才難以流動。雖然從體制和機制上不存在人才流動的剛性障礙，但實際工作中人才僅限于法人實體內(nèi)部流動，相互間的交流很少，導致局部人力資源浪費。

二、農(nóng)村信用社以省為單位改制為股份制商業(yè)銀行的必要性

一是支持新農(nóng)村建設的需要。隨著新農(nóng)村建設的深入，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對金融服務的需求已經(jīng)從過去以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主轉變?yōu)橐跃C合性的商業(yè)性服務為主，“小法人”所擁有的資本數(shù)量已不足以滿足生產(chǎn)資金的需求并承擔全部經(jīng)營風險，社會化大生產(chǎn)迫切需要實現(xiàn)農(nóng)村金融資本的聯(lián)合。以省為單位組建股份制商業(yè)銀行，不僅能最大限度地發(fā)揮全省農(nóng)村信用社資源潛力，而且能在經(jīng)營機制上靈活滿足不同層次的服務需求，促進農(nóng)村金融體系的完善，適應新農(nóng)村建設的需要。

二是過渡到現(xiàn)代金融企業(yè)的需要。隨著現(xiàn)代金融市場的發(fā)展，結算網(wǎng)絡、資金調(diào)劑、產(chǎn)品開發(fā)等公共產(chǎn)品成為現(xiàn)代金融企業(yè)的必備要素。農(nóng)村信用社要過渡為現(xiàn)代金融企業(yè)，靠單個分散的“小法人”自身去解決這些公共產(chǎn)品和公共需求，既不現(xiàn)實也不經(jīng)濟。行業(yè)內(nèi)部需要建立一個提供公共服務的平臺，利用規(guī)模優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，解決單個法人由于規(guī)模小、信息不充分、生產(chǎn)成本高而導致的公共產(chǎn)品供給不足的問題。以省為單位改制為股份制商業(yè)銀行，能夠打破內(nèi)部“小法人”之間的體制障礙，完善各項必備要素，加快向現(xiàn)代金融企業(yè)過渡的步伐。

三是提高競爭能力促進健康發(fā)展的需要。農(nóng)村信用社單個“小法人”在硬件和軟件上與其他專業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行都有很大差距。以省為單位改制為股份制商業(yè)銀行，既能將眾多的“小法人”融為一體，形成競爭規(guī)模，又能按股份制運作方式，轉換經(jīng)營機制，改變目前產(chǎn)權不清晰、所有者不到位、體制不明確的現(xiàn)狀，發(fā)揮經(jīng)營靈活性，形成綜合競爭優(yōu)勢。

四是維護省級政府擔保權益的需要。農(nóng)村信用社交給省級政府管理后，省級政府雖然沒有向農(nóng)村信用社入股，但通過劃分中央政府和省級政府之間的權力和責任，在中央政府資金扶持之后，省級政府責無旁貸地承擔起了對轄內(nèi)農(nóng)村信用社經(jīng)營風險和潛在風險的財政擔保與風險支付責任，目前由省聯(lián)社代表省政府對全省農(nóng)村信用社行使擔保人的權利。這種體制既不利于充分發(fā)揮農(nóng)村信用社經(jīng)營的主動性，也不能合法轉移省級政府的擔保責任，注定是一種過渡性安排。以省為單位改制為股份制商業(yè)銀行，明晰產(chǎn)權，使所有者對農(nóng)村信用社改革發(fā)展負責，承擔全部風險，才能從根本上解除省級政府的擔保風險，維護省級政府的權益。

三、農(nóng)村信用社以省為單位改制為股份制商業(yè)銀行、實行一級法人是最佳的路徑選擇

在改革路徑上，銀監(jiān)會給出了兩種選擇，農(nóng)村信用社以省為單位改制為股份制商業(yè)銀行后，原先的“小法人”機構成為其二級分行，或兩級法人制下的獨立法人。這兩種形式實際上是改革一步走還是分兩步走的問題，一級法人是改革的最終方向，兩級法人是一級法人的過渡形式。兩級法人體制下，現(xiàn)行的農(nóng)村信用社多級法人體制的弊端只能有所緩解，并未根本改觀，所導致的問題和不良后果仍不同程度地存在。與此相比，以省為單位將農(nóng)村信用社改制為一級法人的股份制商業(yè)銀行，具有獨特的優(yōu)勢。

一是機制優(yōu)勢。企業(yè)面臨管理問題的核心就是產(chǎn)權的所有者和經(jīng)營管理者不能有效、合理結合問題，其根源就是忽略了產(chǎn)權利益的直接性。一級法人使產(chǎn)權作用更加明顯，并促使出資人更加精心選定經(jīng)營管理者，及時、有效調(diào)整控制經(jīng)營形態(tài)和管理形式，以最小的消耗換取最大的經(jīng)濟效益。

二是法律制度優(yōu)勢。兩級法人體制沒有相應的法律框架，而一級法人的股份制是成功的企業(yè)模式設計，國家已經(jīng)制定、修改、出臺了符合現(xiàn)代企業(yè)需求的、較為完備的《公司法》，使企業(yè)產(chǎn)權、管理行為矛盾的調(diào)整、各方合法利益的維護等都具有了法律支撐。

三是經(jīng)營靈活性優(yōu)勢。一級法人層次結構簡單，委托梯次少，可以減少市場變化反應時滯，使經(jīng)營決策迅速快捷，運轉靈活高效，及時應對外部經(jīng)濟環(huán)境的變化，又可以有效提高抗風險能力。

四是規(guī)模優(yōu)勢。一級法人可以消除多級法人格局下體制障礙，充分利用省級管理平臺，集中資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢，提升法人層次，增強客戶對農(nóng)村信用社的信心，有利于爭取存款和優(yōu)質客戶?？梢约泄芾?、統(tǒng)籌配置全省資金，提高資金的集約化經(jīng)營和使用效益。有利于克服“小法人”分散、規(guī)模小的弊病，解決單個法人抵御風險能力弱的問題，增強整體防范和化解風險的能力。

五是成本優(yōu)勢。直接以省為單位實行一級法人，既可以減少改革環(huán)節(jié)，節(jié)約即期成本，又可以在改革后加強成本控制。在網(wǎng)點上可以合理布局，節(jié)約機構成本；在人員上可以統(tǒng)籌安排，克服“小法人”、“麻雀雖小五臟俱全”的積弊，減少人力資源浪費；在財務上可以減少核算環(huán)節(jié)，減輕人力、物力、財力負擔。

六是互補優(yōu)勢。以省為單位實行一級法人改革，便于轄內(nèi)農(nóng)村信用社在單項監(jiān)管指標上以豐補欠，有利于全省一盤棋，齊步走。

四、農(nóng)村信用社以省為單位改制為股份制商業(yè)銀行需要多方支持

農(nóng)村信用社以省為單位改制為股份制商業(yè)銀行是一項系統(tǒng)工程，也是一項有利于“三農(nóng)”、有利于農(nóng)村信用社、有利于地方政府的“多贏”工程，單靠農(nóng)村信用社自身力量難以完成，必須多方支持。

（一）國家要給予強力支持

各地農(nóng)村信用社尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村信用社，沒有國家支持，將難以實現(xiàn)改革目標。在發(fā)行專項票據(jù)花錢買機制問題上，出發(fā)點是好的，但考核環(huán)節(jié)過多，兌付要求過高。國家要承認歷史，尊重客觀，多予支持，真正讓農(nóng)村信用社丟掉包袱，輕裝上陣。

（二）省級政府要積極主導

省級政府作為農(nóng)村信用社的管理者和改革的直接領導，應充分發(fā)揮主導作用，幫助農(nóng)村信用社穩(wěn)定股金，清收盤活不良貸款，化解歷史包袱，協(xié)調(diào)改革過程中出現(xiàn)的各種矛盾和問題。

（三）人民銀行和監(jiān)管部門要實行引導性監(jiān)管

人民銀行和監(jiān)管部門在對農(nóng)村信用社改革的監(jiān)管問題上，既要嚴格糾正經(jīng)營管理中的偏差，又要在再貸款、票據(jù)兌付、法人治理結構完善等工作上給予大力支持。要放寬對單個股權的限制，便于股金發(fā)揮真正的作用。

（四）農(nóng)村信用社要積極作為

要根據(jù)組建股份制商業(yè)銀行的要求，準確測算監(jiān)管指標上的差距，并立足實際，做出合理的戰(zhàn)略規(guī)劃。要不斷提高經(jīng)營效益，提高農(nóng)村信用社對投資者的吸引力，增加投資股，特別是吸納法人投資股，引進戰(zhàn)略投資者，明晰產(chǎn)權，真正使所有者到位并承擔風險。在過渡時期，省聯(lián)社要加強行業(yè)管理，堅持從嚴治社，防案控險，確保穩(wěn)健經(jīng)營。