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2004－2014年連續(xù)11a的中央一號(hào)文件中都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展做出了明確的批示，要求積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，建立完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。其中，在2007年提出各級(jí)財(cái)政對(duì)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶給予保費(fèi)補(bǔ)貼。2007年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在公共財(cái)政的支持下得到前所未有的蓬勃發(fā)展。政府的財(cái)政補(bǔ)貼也已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)建立不可或缺的要素。那么，近幾年來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策的績(jī)效到底如何，是政府決策者、專家學(xué)者非常關(guān)心的問(wèn)題，也是進(jìn)一步完善我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)措施的主要依據(jù)之一。隨著我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的逐步展開，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的績(jī)效研究工作也逐漸得到了重視。國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼理論研究形成的主要觀點(diǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)會(huì)帶來(lái)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加，從而帶來(lái)社會(huì)福利的增加。同時(shí)，學(xué)者們也從不同角度對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效展開了定性或定量的評(píng)價(jià)。本研究從不同視角出發(fā)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)進(jìn)行探討，以期為系統(tǒng)性構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)效率提供依據(jù)和參考。

1基于三大利益主體視角的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

1．1各級(jí)政府視角

中央政府是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的主要制定者，各級(jí)政府均是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的提供者。希望通過(guò)政府的引導(dǎo)和補(bǔ)貼資金支持，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)會(huì)帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，與經(jīng)濟(jì)效益相比，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的價(jià)值主要體現(xiàn)在其社會(huì)價(jià)值上，其社會(huì)效應(yīng)主要表現(xiàn)在提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，提高財(cái)政資金使用效率，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，從而促進(jìn)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，構(gòu)建和諧社會(huì)等。因此，從政府的視角而言，他們更關(guān)心政策的制定和執(zhí)行效果，相關(guān)學(xué)者們主要從補(bǔ)貼資金使用情況、保障水平、保障范圍、風(fēng)險(xiǎn)保障能力、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)滲透度、保險(xiǎn)對(duì)象參與度等幾個(gè)方面構(gòu)建了反應(yīng)政策制定和執(zhí)行效果的基于政府視角的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

1．2農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體角度

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的主體是以商業(yè)保險(xiǎn)公司為主，同時(shí)還有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互助合作組織等機(jī)構(gòu)。作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給方，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的主體之一，是執(zhí)行國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的重要載體。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力，決策和行為等均與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的效率息息相關(guān)。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從經(jīng)營(yíng)主體實(shí)力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力、經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼力度三個(gè)方面建立了基于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體視角的評(píng)價(jià)指標(biāo)。其中，經(jīng)營(yíng)主體實(shí)力主要用保險(xiǎn)資金充足率來(lái)表示，反映了保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)是否具有長(zhǎng)效發(fā)展能力;風(fēng)險(xiǎn)承受能力主要用經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)數(shù)量和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散方式來(lái)表示。

1．3基于投保人視角

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)惠農(nóng)政策，由政策對(duì)象－－投保人進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，一直是最重要的視角之一。投保人作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策的直接受益主體，作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障核心，他是否得到了實(shí)際福利，是否有負(fù)擔(dān)保費(fèi)的能力是保費(fèi)補(bǔ)貼政策最關(guān)注的問(wèn)題之一。基于投保人視角的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策績(jī)效評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)主要包括農(nóng)戶的“主觀感受”和政策形成的“客觀效果”兩個(gè)方面?！爸饔^感受”指標(biāo)主要包括投保人對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策的認(rèn)知狀況、投保人對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策的滿意程度、投保人對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策效果的滿意程度等三個(gè)方面，屬于微觀尺度定性評(píng)價(jià)指標(biāo)，一般通過(guò)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行實(shí)地調(diào)研來(lái)完成?！翱陀^效果”指標(biāo)主要有反映投保人積極性、收益和負(fù)擔(dān)能力三個(gè)方面的指標(biāo)。

2基于其他視角的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

2．1基于基層工作人員視角

基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作人員是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要實(shí)施者和供給者。他們既肩負(fù)著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的貫徹實(shí)施重任，又承擔(dān)著大量具體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的供給工作。他們既對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度條款非常了解，也深刻體驗(yàn)著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施中各個(gè)環(huán)節(jié)的難點(diǎn)和問(wèn)題。因此全面、深入、客觀地了解基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作人員對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作開展以來(lái)的認(rèn)知、客觀評(píng)價(jià)和滿意程度是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)不可或缺的內(nèi)容。趙元鳳等認(rèn)為應(yīng)該從基層工作人員對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系、資金管理、保險(xiǎn)投入、保險(xiǎn)流程、財(cái)政補(bǔ)貼作用、產(chǎn)生的效益等6個(gè)方面進(jìn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)。

2．2財(cái)政資金使用效率視角

為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼資金管理，提高財(cái)政資金使用效率，財(cái)政部在有關(guān)“做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作”的文件中(財(cái)金［2011］73號(hào)、財(cái)金［2012］2號(hào))中明確提出要“開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作”，為此，2011年財(cái)政部選擇四川、內(nèi)蒙古兩個(gè)省區(qū)進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，2012年試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，選擇四川、內(nèi)蒙古、安徽、江蘇4省區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，2013年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)增加到10個(gè)省區(qū)，即山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、湖北、湖南、海南、四川。各省均依據(jù)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》主要從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)大的方面制定了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，側(cè)重對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金績(jī)效的評(píng)價(jià)。

2．3基于契約執(zhí)行視角

鄧義等認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從外在表現(xiàn)和內(nèi)容載體看，歸根到底就是各種契約關(guān)系的總和，它根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)，設(shè)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各方主體的權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任與利益、職權(quán)與職能關(guān)系。契約承載著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的核心內(nèi)容，貫穿于整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過(guò)程中，包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)契約形成、訂立、運(yùn)行、監(jiān)管、救濟(jì)、完善以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)契約是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要載體和核心內(nèi)容，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)契約運(yùn)行的效率可以直接反映出當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行績(jī)效。主要運(yùn)用認(rèn)知度、參與度、執(zhí)行力、通融賠付、監(jiān)管效力、滿意度等指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行績(jī)效。

2．4基于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率視角

施紅，李佳以中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司、中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司以及安信、安華、陽(yáng)光和國(guó)元六家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，運(yùn)用DEA方法，通過(guò)經(jīng)濟(jì)效率、技術(shù)效率、配置效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率5個(gè)指標(biāo)，初步評(píng)價(jià)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的整體運(yùn)作效率，探求不同組織形式、不同經(jīng)營(yíng)規(guī)模的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作效率方面是否存在差異。通過(guò)驗(yàn)證表明:與其它保險(xiǎn)市場(chǎng)相比較，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率較高;各級(jí)政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大大降低了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作成本，提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作效率;相互制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率高于股份制保險(xiǎn)公司。

3政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)述評(píng)及相關(guān)建議

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，通過(guò)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的歸類整理看出，不同的評(píng)價(jià)者從不同的角度和不同的目的出發(fā)，列出了一系列績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要包括:不同利益相關(guān)主體視角、基層工作人員視角、財(cái)政資金使用效率視角，契約執(zhí)行視角、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率視角等。然而，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取和指標(biāo)關(guān)系的確定比較困難，既要求對(duì)相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論有深刻的領(lǐng)悟，也要求必須具備豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。筆者認(rèn)為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效的有效評(píng)價(jià)需要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:

3．1評(píng)價(jià)的目標(biāo)定位

要構(gòu)建財(cái)政補(bǔ)貼績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，首先必須明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)直接決定了整個(gè)評(píng)價(jià)內(nèi)容及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。因此，在設(shè)立指標(biāo)體系前，需先對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)的分析。根據(jù)不同的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。一項(xiàng)好的政策是要政策制定者能實(shí)現(xiàn)其既定的目標(biāo)、政策執(zhí)行者積極投入、政策對(duì)象收益且滿意。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)定位為提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行效率。而政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行效率的高低主要從以下三個(gè)方面來(lái)判斷:一是政府(政策制定者)是否實(shí)現(xiàn)了其預(yù)設(shè)的目標(biāo);二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者愿意經(jīng)營(yíng);三是被保險(xiǎn)人愿意投保。

3．2評(píng)價(jià)指標(biāo)的層次性

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)從評(píng)價(jià)層次上可分為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次，要實(shí)現(xiàn)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效的全面評(píng)價(jià)，應(yīng)該兼顧宏觀、中觀、微觀各個(gè)層次的指標(biāo)，避免評(píng)價(jià)的片面性。以基于投保人視角的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)為例，不僅要選擇宏觀層次的投保率指標(biāo)，而且還要對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行深入調(diào)研，從微觀角度了解農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策各方面的滿意度。通過(guò)各個(gè)層次的評(píng)價(jià)結(jié)果的統(tǒng)籌分析，徹底厘清影響政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效的因素。

3．3評(píng)價(jià)指標(biāo)的全面性

如前所述，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到政策制定者、政策執(zhí)行者、具體實(shí)施者、政策受益者等多個(gè)群體。涉及從政策的制定、宣傳到實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)。而事實(shí)上，任何一項(xiàng)政策從制定到實(shí)施，中間必然經(jīng)歷復(fù)雜的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程的不斷推進(jìn)中，很多中間環(huán)節(jié)都會(huì)通過(guò)不同的方式影響著政策的傳遞，并最終傳導(dǎo)到政策的實(shí)施效果上。因此，在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的時(shí)候，不僅僅要考慮不同群體的訴求，而且要考慮政策從制定到實(shí)施的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。深入分析政策執(zhí)行過(guò)程中各階段各相關(guān)群體不同層次的指標(biāo)，系統(tǒng)揭示制約政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效提高的深層次原因。

作者：王秀芬 郭淑敏 單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所