前言：本站為你精心整理了協(xié)調(diào)機制在河流開發(fā)和保護中的借鑒范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

萊茵河是具有歷史意義和文化傳統(tǒng)的歐洲大河之一，河谷、古堡、歷史小城、葡萄園更是為人們生動的描繪了萊茵河兩岸生動而漫長的歷史文化圖景。然而，就是這樣一條充滿著詩情畫意的著名國際河流在二戰(zhàn)結(jié)束后，由于沿岸國家大規(guī)模的戰(zhàn)后重建導致萊茵河水質(zhì)急劇惡化，曾經(jīng)風景秀麗的萊茵河一度被人戲稱為“歐洲下水道”。痛定思痛，流域內(nèi)各國開始了對萊茵河治理的思考:保護萊茵河國際委員會于1950年成立，起初該委員會的功能是安排對萊茵河污染情況的調(diào)查，提出建議并起草指南，來保護該河免受污染。①流域內(nèi)各國除了通過委員會進行合作之外，并沒有其他的污染控制義務，取得的成果也很小。盡管萊茵河治理的國際合作已經(jīng)存在，但采取進一步的行動不僅是必要的，也是不可避免的。［1］1999年，德國、法國、盧森堡、荷蘭和瑞士五國及歐洲聯(lián)盟締結(jié)了新的《萊茵河保護公約》。在委員會的協(xié)調(diào)下各締約國本著相互信任、相互合作的精神從整體的角度看待萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，將河流、河流沿岸以及與河流有關(guān)的區(qū)域一起考慮來保護萊茵河流域的生態(tài)系統(tǒng)健康。公約從指導思想、條文到具體的實施始終以“協(xié)調(diào)”為中心和特色，在公約中的協(xié)調(diào)機制下，萊茵河重現(xiàn)生機，成為目前世界上國際河流治理的成功典范。

一、《萊茵河保護公約》中的協(xié)調(diào)機制

《萊茵河保護公約》(以下簡稱“公約”)從指導思想到具體條文最大的特點之一就是協(xié)調(diào)。而其中最能夠體現(xiàn)“協(xié)調(diào)”的，莫過于公約的協(xié)調(diào)機制———保護萊茵河委員會(ICPR，InternationalCommissionfortheProtectionoftheRhineagainstPollution，以下簡稱“委員會”)在保護萊茵河委員會協(xié)調(diào)機制下公約將“實現(xiàn)萊茵河生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展”作為自己的首要目標，各成員國合作范圍拓寬到保持和改善整個萊茵河生態(tài)系統(tǒng)。以下闡述該委員會作為公約的協(xié)調(diào)機制體現(xiàn)“協(xié)調(diào)”之處:

(一)委員會的法律地位

1.獨立人格。很多的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，往往只有名稱和任務，沒有專職的領導者和工作人員，也沒有專門的內(nèi)部組織和機構(gòu)。只是為需要該機構(gòu)的名稱、權(quán)威性來協(xié)調(diào)、組織某方面的工作而虛設。與傳統(tǒng)的虛設協(xié)調(diào)機構(gòu)不同，公約第6條第2款明確賦予了委員會的獨立法律人格地位:“委員會具有法律人格，尤具有國內(nèi)法賦予法人的行為能力和締約能力”。委員會能夠以自己的名義開展活動，強化了自身協(xié)調(diào)機制的地位，增加了協(xié)調(diào)機制在協(xié)調(diào)各方利益中的份量，使締約國的行動納入該委員會的協(xié)調(diào)之下。有效地避免了各方利用委員會相互扯皮或是打著“協(xié)調(diào)”的旗號謀一己私利。

2.主席輪流擔任，秘書長荷蘭專職。公約第7條第3款對主席的擔任做出了說明:“依序言中排列次序由各締約方代表團輪流擔任”。②雖然主席是各方輪流擔任，但委員會的秘書長卻總是荷蘭人。這不僅因為荷蘭是最下游的國家在河水污染的問題上最有發(fā)言權(quán)，最能夠站在公正客觀的立場上說話，更重要的是，處于最下游的荷蘭受“臟水”危害最大，對于治理污染最有責任心和緊迫感。［2］自身所處的位置使他們最能體會到萊茵河的治理必須由流域內(nèi)所有國家共同合作才能收到良好效果。委員會的成就不是來自于大規(guī)模的官僚運作或者執(zhí)行權(quán)力，而是來自它們發(fā)揮了如下促進作用，即“增進了政府的關(guān)注，加強了環(huán)境契約，并增強了各國的政治和管理能力”。［3］(P11)(二)協(xié)調(diào)機制下締約方的義務對于締約國各方境內(nèi)的事物，是屬于其主權(quán)管轄范圍的，其他國家、組織是不得隨意干涉的。為了避免締約國以“主權(quán)范圍內(nèi)行事”為借口單方面做出有損于他方甚至是整個萊茵河流域的行為，公約設定締約方的義務來實現(xiàn)對各國主權(quán)的限制，在“局部利益”與“整體利益”之間做出協(xié)調(diào)。為了能夠更好的實現(xiàn)信息互通，協(xié)調(diào)締約各方的行動，公約第5條第1款規(guī)定:“各方應加強合作，相互通知各自的情況，特別是各自境內(nèi)采取的保護萊茵河的措施的情況”。相互通知義務有助于增強互信度，在監(jiān)督其他國家行動的同時，也能督促自身加緊行動的步伐，求得各方的“協(xié)調(diào)一致”。此外，在“遇突發(fā)事件、事故或委員會負責協(xié)調(diào)的萊茵河報警和警報模式做出洪水預報”，“締約方應立即通知委員會和易受上述事件、事故或災情影響的締約方”。突發(fā)事件的處理具有明顯的應急性，將情況通知他方和委員會固然增大了締約方需要承擔的義務，但基于全流域利益的考慮增加通知義務可以避免因溝通和協(xié)調(diào)不暢造成更大損失的風險，增加較小的負擔獲得較大的回報。

(三)“協(xié)調(diào)”的限度

1.“協(xié)調(diào)”有限的必要性。任何事情都需要有個度，中國有句古話叫“過猶不及”說的就是這個意思。對于“協(xié)調(diào)”也必須要掌握度，“協(xié)調(diào)”不是無休止的爭吵、無結(jié)果的扯皮，而應當被控制在一定的范圍內(nèi)。沒有限度的“協(xié)調(diào)”不但無助于問題的解決，只會使問題變得更難解決。對“協(xié)調(diào)”加以限制是必要的，沒有限度的“協(xié)調(diào)”不可能達到“協(xié)調(diào)”的狀態(tài)，也就不可能是真正意義上的“協(xié)調(diào)”。

2.公約中“協(xié)調(diào)”的限度———“時間限度+一致同意”。公約第11條第1款規(guī)定:“委員會向締約方推薦其做出的決定。締約方根據(jù)本國國內(nèi)法執(zhí)行委員會的決定”。為了使自身“推薦”各締約方的決定能夠得到實施，公約規(guī)定委員會的決定“由締約方在一定期限內(nèi)執(zhí)行”，而如果“締約方未能執(zhí)行委員會的決定，或僅能部分的執(zhí)行決定”，該締約方應當在“委員會規(guī)定的期限內(nèi)通知其他締約方，并說明原因”。并且“每一代表團均得動議展開協(xié)商，此類動議須在兩個月之內(nèi)得到妥善處理”。由此觀之，公約采用設定時限的方式來限制“協(xié)調(diào)”的度。第10條進而又明確表示“委員會的決定須一致通過”(特定情況下如投棄權(quán)票的代表團只有一個，決定仍一致通過)，這樣一來，委員會的所有決定都是締約國完全支持的。基于各締約國之間存在的共同利益和相互信任，各締約方一般都會忠實地履行委員會做出的決定。正是由于考慮到了對于“協(xié)調(diào)”的限制，采取了“時間限度+一致同意”的限制方式，加之各締約國的環(huán)保羞恥感和責任心，保證了委員會的決定能夠得到切實的履行。

二、對公約協(xié)調(diào)機制作用的理性分析

(一)協(xié)調(diào)機制對公約本身的作用分析上文中已經(jīng)說明了公約中協(xié)調(diào)機制的具體表現(xiàn)。那么，協(xié)調(diào)機制是如何解決萊茵河問題的?其在解決萊茵河治理問題中發(fā)揮了怎樣的效用?概而言之，包括兩大方面:

1.協(xié)調(diào)各方利益。

一切錯綜復雜的社會現(xiàn)象，包括法現(xiàn)象，都可以從利益那里得到解釋。利益是社會生活中唯一、普遍起作用的社會發(fā)展動力和社會矛盾根源。［4］著名的法學家赫克更是一針見血的指出的:利益是法律的產(chǎn)生之源，利益是法律規(guī)范產(chǎn)生的根本動因，法律命令源于各種利益的沖擊。［5］(P158)萊茵河所涉國家或地區(qū)對該河流采取的一切行動都是為了滿足其自身利益的需要，而這些滿足其自身利益的行動有的就可能破壞河流生態(tài)系統(tǒng)(如無節(jié)制的排污)。河水具有流動性，流域內(nèi)某一方危機河流的行為則會給流域內(nèi)其它相關(guān)方造成該方自身利益的減損(如上游排污致使下游河水使用價值的減損)從而引發(fā)爭端和糾紛。如果流域內(nèi)所有國家都是僅為了自身利益而忽視其他方利益的利用河流，不但有可能導致無休止的爭端，還可能會嚴重的影響到整條河流的生態(tài)價值和使用價值?！熬植康奈廴净蚱茐囊步K將反映到整個地球之中”，［6］(P319)對每一方的自身利益都是一種巨大的損失。面對問題需要一種利益協(xié)調(diào)機制，它不代表任何一方的利益，而是從全流域整體利益的高度出發(fā)，在整體利益得到維護的前提下，求得各方自身利益的滿足。當然，協(xié)調(diào)機制對各方利益的協(xié)調(diào)絕不是某一問題上的協(xié)調(diào)，也不是所謂的利益“絕對公平”的分配。協(xié)調(diào)機制對各方利益的協(xié)調(diào)是一種全過程、全方位、動態(tài)平衡的協(xié)調(diào)。可能在某一個問題上，一方利益因為協(xié)調(diào)機制的協(xié)調(diào)作用受到減損，但是在其他方面受到利益減損的一方又會獲得相對更大的利益彌補損失。③因為在利益上，“如果所有人都要擁有足夠的多，就沒有人能擁有很多;如果有某些人要擁有的較多，其他人就必定擁有得較少。”［7］(P758)總之，通過協(xié)調(diào)機制達到各方利益的一致與動態(tài)平衡，最終實現(xiàn)流域整體利益與流域內(nèi)各方利益的雙贏。既實現(xiàn)了對河流的保護，又滿足了流域內(nèi)各地區(qū)發(fā)展的需求，真正實現(xiàn)全流域的可持續(xù)發(fā)展。

2.協(xié)調(diào)各方行動。

“國內(nèi)法力圖保護一國內(nèi)部的和諧與合作，而國際法則力圖在跨國或全世界的范圍內(nèi)實現(xiàn)和諧與合作?！保?］(P375)實際上，要實現(xiàn)保護萊茵河的國際合作并非易事。世界各國由于在政治、經(jīng)濟、文化、科技等方面的巨大差異，不可避免地存在很多利益沖突。［9］(P443)如何化解沖突，使流域各國采取合作方式應對萊茵河保護問題就成了實現(xiàn)“國際合作”的核心問題。而“協(xié)調(diào)一致地行動”無疑是解決這一問題的最佳途徑:萊茵河只有一個，保護萊茵河對全流域甚至是全歐洲乃至人類具有共同的國際利益。它需要國際社會為了世界共同體的一般利益而在特定的領域、特定的事項等利益方面確立新的國際合作關(guān)系。［10］(P96)正是這種國際利益把整個萊茵河流域各國緊密地聯(lián)系在一起，促使各國超越本國家利益的限度，以流域整體的高度來重新審視保護萊茵河問題，在協(xié)調(diào)機制下采用合作而非對抗的方式“協(xié)調(diào)一致的行動”，維護全流域生存和發(fā)展的共同利益。根據(jù)“時空有宜”的生態(tài)規(guī)律，每一個地方都有其特定的自然和社會經(jīng)濟條件組成，構(gòu)成獨特的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。［11］(P64)各自采取開發(fā)和保護河流的行動因此會存在差異，而協(xié)調(diào)機制通過信息交流、統(tǒng)一標準、相互告知、共同行動等方式，將各方保護和利用河流的行為統(tǒng)一起來。全流域的生態(tài)和經(jīng)濟價值得到維護，各方的利益自然而然也得到了維護，各方也就更傾向于加深合作和信任，使流域利益和自身利益能夠不斷的得到維系，實現(xiàn)協(xié)調(diào)機制的良性循環(huán)。

(二)與其他相關(guān)公約中協(xié)調(diào)機制作用的比較性分析

1.《多瑙河保護公約》。

無獨有偶，作為與萊茵河齊名的歐洲另一條著名的國際性河流———多瑙河的保護，同樣采用了公約框架下的協(xié)調(diào)機制模式。多瑙河流經(jīng)歐洲十余國，作為世界上干流流經(jīng)國家最多的河流，多瑙河卻得到了很好的治理和保護，其原因同樣在于各方締結(jié)的《多瑙河保護公約》和與該公約的協(xié)調(diào)機制———多瑙河保護國際委員會(InternationalCommissionfortheProtectionoftheDanubeRiver)。該委員會于1998年10月成立，其目的是執(zhí)行《多瑙河保護公約》，“締約各方應在國際委員會框架內(nèi)開展合作”。與萊茵河流域各國經(jīng)濟發(fā)展水平均較高不同，多瑙河流經(jīng)國家消費能力和GDP自西向東呈遞減趨勢。在這種情況下，各國之間的“協(xié)調(diào)”就顯得更為重要，根據(jù)《多瑙河保護公約》的條款，締約國在跨界影響、監(jiān)測計劃、信息交流、通訊警報、相互援助等方面體現(xiàn)著“協(xié)調(diào)和協(xié)作”。④正是共同目標下的“協(xié)調(diào)和協(xié)作”，保證了《多瑙河保護公約》所有成員國在保護多瑙河問題上能夠開展互利互信的合作，使情況較萊茵河更為復雜的多瑙河保護同樣取得了較為明顯的效果。歐洲兩條最重要的河流無一例外的采用協(xié)調(diào)機制的方式處理國際河流問題，這不能不說明這樣一個問題———協(xié)調(diào)對于處理利益攸關(guān)各方之間的關(guān)系極為重要，協(xié)調(diào)得當則各方合作共贏。

2.《里約宣言》。

協(xié)調(diào)機制發(fā)揮的重要作用在著名的《里約宣言》中也得到了很好的詮釋，該宣言被認為是“一個由經(jīng)典的聯(lián)合國語言的解釋性的模糊風格所綴合起來的，體現(xiàn)了艱難的妥協(xié)、微妙的利益平衡和細微可辨的矛盾的文本”。［12］(P20)盡管模糊和矛盾，但由于締約各利益方的妥協(xié)和協(xié)調(diào)使公約較好地實現(xiàn)了利益平衡，促使宣言中規(guī)定的各項原則成為今后世界各國在環(huán)境領域必須遵守的義務，成為國際環(huán)境法律責任方面十分重要的內(nèi)容(如共同但有區(qū)別的責任原則)。國際實踐表明，由平等主體組成的國際社會已經(jīng)形成了某些需要由國際法加以保護的基本價值或共同利益，它們構(gòu)成國際社會建立和存在的基礎。［13］(P251)國際環(huán)境問題的解決，應建立在有關(guān)各方在相關(guān)問題上進行利益協(xié)調(diào)的前提下。如果沒有各自利益的進退取舍，都是抓住自身利益不愿退步，各方不可能坐到一起采用都能接受的方式解決問題的。因為在平等的協(xié)商中，各方的利益平等的受到尊重和考慮，不可能只考慮一方的利益而忽視另一方的利益，只能是各方利益的博弈與取舍。

三、公約協(xié)調(diào)機制在多國河流開發(fā)和保護中的借鑒意義

(一)我國在多國河流保護和開發(fā)上面臨的問題中國幅員遼闊、多國河流較多，黑龍江、烏蘇里江、鴨綠江、圖們江、瀾滄江、雅魯藏布江等都流經(jīng)多個國家，已經(jīng)存在或即將面臨諸多多國河流問題:首先，流經(jīng)我國的多國河流數(shù)量眾多，問題各異。我國的多國河流主要分布在三個區(qū)域:西南地區(qū)(主要是云南、廣西和西藏等地區(qū))、西北地區(qū)(主要是新疆地區(qū))和東北地區(qū)。在對多國河流的管理、保護和開發(fā)過程中，難免會和流域內(nèi)相關(guān)國家出現(xiàn)一些爭議。更為復雜的是，三個區(qū)域面臨的情況又各不相同，在東北地區(qū)，關(guān)于多國河流的最大問題是水污染，如上文中提到的2005年松花江污染事件。西北地區(qū)普遍比較缺水，存在的問題主要是流域內(nèi)各國水資源的競爭利用。而在西南地區(qū)，由于中國處在多條跨境河流的上游，出現(xiàn)的問題也比較復雜。相關(guān)下游國家對中國在瀾滄江上進行梯級開發(fā)感到擔憂，泰國、越南、柬埔寨等國都擔心中國在上游的開發(fā)可能導致湄公河水位下降。［14］其次，與相關(guān)國家合作程度較低。盡管我國一直努力尋求與相關(guān)國家在多國河流方面的合作，同哈薩克斯坦、蒙古等國簽訂了相關(guān)協(xié)定，在電力、環(huán)境等領域與湄公河委員會成員國進行廣泛對話和合作。但與《萊茵河保護公約》、《多瑙河保護公約》等合作效果明顯的框架相比，中國與相關(guān)國家的合作程度仍比較低，特別是還沒有構(gòu)建一個共同的框架并在框架下的協(xié)調(diào)機制中共同合作。以瀾滄江為例(下游稱湄公河):近年來，中國也越南、老撾、泰國、緬甸等湄公河下游國家開展了多領域的合作。2008年8月29日，水利部還與湄公河委員會簽署了《中華人民共和國水利部與湄公河委員會關(guān)于中國水利部向湄委會秘書處提供瀾滄江—湄公河汛期水文資料的協(xié)議》。湄公河委員會也表示了希望與中國在航運、報汛、專家及人員交流方面進一步加強合作的愿望。［15］但由于此類合作仍然是缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制的、框架外兩個或多個獨立主體相互之間的雙邊、多邊合作，其合作的程度與效果較之框架內(nèi)協(xié)調(diào)機制下共同合作仍存在不小的差距。

(二)公約協(xié)調(diào)機制在我國所涉多國河流問題適用的可行性分析《保護萊茵河公約》中在框架下協(xié)調(diào)機制的經(jīng)驗是可以適用于我國所涉多國河流的，理由有二:首先，建立類似的框架下協(xié)調(diào)機構(gòu)有國際法依據(jù)?！秶H水道非航行使用法公約》是在聯(lián)合國的框架下于1994年12月9日簽署的，該公約明確了各水道國的“一般合作義務”，在“主權(quán)平等、領土完整、互利和善意的基礎上進行合作”。特別是其第8條第2款規(guī)定了水道國的合作形式———“水道國如果認為有此必要，可以考慮設立聯(lián)合機制或委員會，以便參照不同區(qū)域在現(xiàn)有的聯(lián)合機制和委員會中進行合作所取得經(jīng)驗，為有關(guān)措施和程序方面的合作提供便利”。換句話說，我國同所涉多國河流的各國借鑒萊茵河治理的成功經(jīng)驗，成立類似的協(xié)調(diào)機制是符合相關(guān)國際公約規(guī)定的。其次，中國所涉多國河流出現(xiàn)的問題同萊茵河類似。當今多國河流出現(xiàn)的爭端，主要是兩方面的問題，“一方面要公平的利用國際水道，另一方面又要控制污染和保護環(huán)境”。［16］(P292)萊茵河是這樣，我國所涉多國河流問題雖然多樣但從宏觀上看大體也是如此，如2005年松花江水污染事件影響到俄羅斯的水質(zhì)引起雙方的糾紛，屬于控制污染和保護環(huán)境的問題;近年來湄公河下游國家對中國在該河流上游進行水資源開發(fā)表示擔心甚至不滿則是多國河流的利用問題?？梢哉f，多國河流的開發(fā)利用與污染治理問題已經(jīng)成為多國河流流經(jīng)國面臨的共同挑戰(zhàn)，其中的道理很簡單，在水資源日益緊缺和重要的當今世界，如何對水資源進行合理的管理、利用、保護已成為了國際關(guān)系中不可回避的緊要問題。既然是相同的多國河流問題，自然可以借鑒他人成功的經(jīng)驗幫助自身問題的解決。

(三)經(jīng)驗的借鑒———“框架下的框架”眾所周知，簽訂《萊茵河保護公約》的五個國家不僅僅同為萊茵河的沿岸國，更重要的是他們中除永久中立國瑞士之外在訂約之前就已經(jīng)形成了一個共同的利益體———歐洲聯(lián)盟。在某些情況下，公約甚至允許歐盟代表公約中全體歐盟成員國就某些特定問題進行投票。⑤在歐盟的框架下，公約各締約國已經(jīng)具有了共同的利益和目標，因為每一個國際組織(包括歐盟在內(nèi))建立的前提都是相關(guān)各方共同利益的存在。以既存的共同利益為前提，公約的締約國在既存的“歐盟框架”下又構(gòu)建了一個具體的框架，來實現(xiàn)一個更為具體的利益目標———保護萊茵河。由于之前已經(jīng)存在了大的“利益協(xié)調(diào)”框架(即歐盟)，公約的各締約國之間就已經(jīng)形成了相互合作的協(xié)調(diào)機制，在此基礎上再設立保護萊茵河的協(xié)調(diào)機制本身就容易讓各方接受，開展協(xié)調(diào)行動、協(xié)商解決爭端等較之僅有單一“協(xié)調(diào)”框架要容易開展得多。多層次的共同利益需要會促使各方更加緊密的聯(lián)系在一起，而單一的利益框架往往比較松散，無法充分實現(xiàn)其協(xié)調(diào)機制的功能。面對存在或者可能出現(xiàn)的多國河流問題，中國完全可以把問題納入一個既有的框架下，在既有框架的基礎上再由爭端各方成立“協(xié)調(diào)”機制來共同解決多國河流問題。在東北和西北區(qū)域，“上海合作組織已經(jīng)發(fā)展成為一個促進地區(qū)安全、穩(wěn)定和發(fā)展的重要區(qū)域機制，其影響與日俱增”，在維護和構(gòu)建地區(qū)安全、加強各成員溝通和協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。［17］中國完全可以將這兩個區(qū)域的國際性河流問題納入“上合組織”的框架下，并在此框架的基礎上再建立相互協(xié)調(diào)機制?！吧虾辖M織”成員國之間本身就存在相互信認、互利共贏的合作關(guān)系，又通過這種在“框架下的框架”中協(xié)調(diào)的模式建立共識、制訂共同行動計劃，推進相關(guān)地區(qū)多國河流開發(fā)與保護的國際合作。在西南地區(qū)，同樣可以利用于中國與東南亞國家既有的中國與東盟的“10+1”框架，謀求建立框架下的協(xié)調(diào)機制來解決湄公河開發(fā)與保護問題。