我國科技體制改革存在的問題及對策分析
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摘要：總書記在黨的“十七大”報告中把“提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國家”作為“國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心，提高綜合國力的關(guān)鍵”，作為“促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”的第一項重要任務(wù)；同時強調(diào)：“深化科技管理體制改革，優(yōu)化科技資源配置，完善鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化的法制保障、政策體系、激勵機制、市場環(huán)境。實施知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略。充分利用國際科技資源。進(jìn)一步營造鼓勵創(chuàng)新的環(huán)境，培養(yǎng)造就世界一流科學(xué)家和科技領(lǐng)軍人才，使創(chuàng)新智慧競相迸發(fā)、創(chuàng)新人才大量涌現(xiàn)。”這是我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵時期對科技體制改革的要求和方向，表明了科技體制改革仍然是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容之一。
一、我國科技體制改革的歷程
1978年以前，我國繼承了前蘇聯(lián)的科技發(fā)展體系。這一體系實行企業(yè)科研、院所科研、高?？蒲小揽蒲邢嗷オ毩⒌慕Y(jié)構(gòu)，以計劃來推動科技項目的開展，帶動科學(xué)技術(shù)的轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)70年代末期，隨著國際形勢和國家發(fā)展戰(zhàn)略的變化，這一體制的局限日益顯現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：科技與經(jīng)濟(jì)存在著“兩張皮”的現(xiàn)象；沒有知識產(chǎn)權(quán)的概念，缺少科技成果有償轉(zhuǎn)讓的機制，不利于技術(shù)擴散；國家用行政手段干預(yù)導(dǎo)致“大鍋飯”的現(xiàn)象，不利于調(diào)動科研機構(gòu)的主動性與積極性。
1985年3月，《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）標(biāo)志著科技體制改革的正式啟動?！稕Q定》提出科技力量要面向國民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。從那時至今，政府在推動科技體制改革的政策供給方面做出了巨大努力，依據(jù)改革目標(biāo)與政策重點的調(diào)整，可大致分為四個階段：
第一階段，1985年至1992年，這一階段，科技發(fā)展的指導(dǎo)思想是要落實“面向”、“依靠”的方針，主要政策走向是“放活科研機構(gòu)、放活科技人員”。政策供給集中在撥款制度、技術(shù)市場、組織結(jié)構(gòu)及人事制度等方面。同時，政府支持和鼓勵民營科技企業(yè)發(fā)展，建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)，加快科技成果的產(chǎn)業(yè)化。
第二階段，1992年至1998年，以1992年鄧小平同志發(fā)表南方談話為標(biāo)志，中國經(jīng)濟(jì)體制開始邁入社會主義市場經(jīng)濟(jì)新階段。在這一階段科技體制改革的方向調(diào)整為“面向”“、依靠”“、攀高峰”，主要政策走向是按照“穩(wěn)住一頭、放開一片”的要求，分流科技人才，調(diào)整科研結(jié)構(gòu)，推進(jìn)科技經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。
第三階段，1992年2004。加強國家創(chuàng)新體系建設(shè)、加速科技成果產(chǎn)業(yè)化成為這一時期的主要政策走向。政策供給集中在促進(jìn)科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制、提高企業(yè)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力等方面。
第四階段，2005年至今?！秶抑虚L期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和綱要》的提出，進(jìn)一步明確了我國科技體制改革與建設(shè)創(chuàng)新型國家的要求，指出在今后一段時間內(nèi)，我國科技體制改革的主要任務(wù)是：1.支持鼓勵企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體2.深化科研機構(gòu)改革，建立現(xiàn)代科研院所制度3.推進(jìn)科技管理體制改革4.全面推進(jìn)中國特色國家創(chuàng)新體系建設(shè)。
總體來講，二十多年的科技體制改革確實極大地調(diào)動了科研人員的積極性，促進(jìn)了科技的產(chǎn)業(yè)化，使科技與經(jīng)濟(jì)兩張皮的現(xiàn)象有了根本的改觀，但我國的科技體制仍然存在一些必須正視的問題。主要表現(xiàn)在：
（一）科技管理體制和機制的不合理。
20世紀(jì)90年代初，我國先后提出了實施科教興國戰(zhàn)略和建立國家創(chuàng)新體系，但在科技體制改革的推進(jìn)上，始終沒有跳出就科技改科技的圈子。
1.在科技的宏觀管理上，未建立起有效的管理體系，部門、行業(yè)和地區(qū)條塊分割問題仍然存在，科技事業(yè)資源重復(fù)配置、閑置浪費以及多頭管理、政出多門的局面沒有改變。
2.在科技管理機制上，沒有突破傳統(tǒng)的計劃管理模式，行政色彩濃厚；沒有建立起適應(yīng)科研和技術(shù)開發(fā)規(guī)律的研發(fā)、評價和監(jiān)管機制；對如何為科研人員創(chuàng)造良好的工作氛圍、培養(yǎng)鼓勵創(chuàng)新的環(huán)境等探索不夠。
3.在宏觀決策上，沒有把科技放到應(yīng)有的戰(zhàn)略高度。國家雖已設(shè)立了科技領(lǐng)導(dǎo)小組，但在決策上所發(fā)揮的作用不顯著。
（二）科研力量布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整有待商榷
科研機構(gòu)改革既是國家科技力量微觀基礎(chǔ)的再造，也應(yīng)成為國家科技力量宏觀布局和科技結(jié)構(gòu)的一次大調(diào)整。在整體推進(jìn)科技體制改革的過程中，兩者不應(yīng)倚輕倚重，而應(yīng)同時并重。與中國產(chǎn)業(yè)界一樣，中國科技事業(yè)單位也存在多、弱、散的問題。全國各類研究機構(gòu)，許多是重復(fù)設(shè)置，交叉布局，自我封閉。要解決這些問題，顯然僅強調(diào)微觀基礎(chǔ)的再造是不行的，還應(yīng)對全國科技力量的布局進(jìn)行綜合考慮。
（三）科技成果轉(zhuǎn)化率低
我國科研工作長期存在的重理論輕實踐、重學(xué)術(shù)輕應(yīng)用、重成果輕推廣問題，在一些改制的科研院所可能顯現(xiàn)出有所緩解，但實際上對數(shù)量眾多的大學(xué)、醫(yī)院、公益性科研機構(gòu)、社會科學(xué)研究機構(gòu)以及其他事業(yè)、企業(yè)單位來說，問題依舊存在。目前，我國科技成果轉(zhuǎn)化率不到10%，而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的不足5％。我國科技成果轉(zhuǎn)化率和轉(zhuǎn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，造成了我國有限科技資源的極大浪費，降低了科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)率，增強了對外技術(shù)的依存度，制約了我國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。
（四）科技人才的培養(yǎng)和激勵存在問題
近年來，我國的科技隊伍呈壯大趨勢。2002年，全國R&D人員由1998年的83.1萬人上升到103.5萬人，其中科學(xué)家與工程師人數(shù)由48.6萬人上升到81.1萬人；全國每萬個勞動力中R&D人員由1998年的11人上升到14人，每萬勞動力中從事R%D活動的科學(xué)家與工程師（人年）由1998年的6.8人上升到10.8人。但我國與發(fā)達(dá)國家比仍有較大差距，1998年每萬個勞動力中R&D人員數(shù)仍不足多數(shù)發(fā)達(dá)國家的1/8。并且，長期存在的科技人員總體質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)趨同問題仍然較為嚴(yán)重。
同時,對于在職科研人員的激勵機制也有很多問題。20世紀(jì)90年代以來，科研院所都在探索內(nèi)部激勵機制的建立，這是充分調(diào)動科技人員積極性的必要措施。然而，這些分配措施缺乏政策依據(jù)和參照標(biāo)準(zhǔn)，以致一方面因行業(yè)和單位經(jīng)濟(jì)狀況而出現(xiàn)很大差距，另一方面也受到財政和審計部門的質(zhì)疑。在人才競爭日益加劇的今天，若不能很好地解決這個問題，將直接影響科研院所的發(fā)展。
（五）基礎(chǔ)類、公益類院所的科研活動受到?jīng)_擊
在科技要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的戰(zhàn)略下，應(yīng)用研究得到了比基礎(chǔ)研究更多的重視，但“穩(wěn)住一頭”沒有能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。基礎(chǔ)研究經(jīng)費占三類研究經(jīng)費的比例呈下降趨勢，長期徘徊在5%左右，并沒有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而提高。國家對衛(wèi)生健康等公共科技的投資嚴(yán)重不足，公益性科研成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足全社會的基本需求。部門屬公益類院所人均經(jīng)費只相當(dāng)于開發(fā)類院所的1/3到1/2，科技人員的收入和工作條件較差，打擊了骨干人員和年輕科技人員的工作積極性。
三、推進(jìn)科技體制改革的對策建議
（一）加強對科技體制改革的理論政策研究，借鑒國企改革經(jīng)驗
黨的十七大報告中強調(diào)了深化體制改革的重要性，把科技體制改革提升到戰(zhàn)略高度，那么在經(jīng)歷了二十多年的科技體制改革中，我們要充分認(rèn)識到與國有企業(yè)改革一樣，科研機構(gòu)改革中的許多歷史和現(xiàn)實問題,也并不是在短時間內(nèi)可以解決的，對改革中可能遇到的各方面的阻力和障礙,要有足夠的思想準(zhǔn)備。
20年來的改革實踐，為不斷深化科研體制改革提出了豐富的理論準(zhǔn)備，特別是國有企業(yè)改革為科研機構(gòu)改革提供了可資借鑒的經(jīng)驗，也為科研機構(gòu)改革準(zhǔn)備了條件。把握改革的總原則和大方向，整合多重目標(biāo)和利益，從而對改革的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行總體布置和系統(tǒng)設(shè)計，避免部門、地區(qū)各改各的“分散突進(jìn)”方式；科研機構(gòu)改制應(yīng)該著重于制度創(chuàng)新，對各類科研機構(gòu)的改制應(yīng)有不同的制度設(shè)計不宜一刀切；在科研機構(gòu)改制的同時，應(yīng)根據(jù)改革要達(dá)成的國家目標(biāo)，對原有的科技力量布局進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，突破導(dǎo)致機構(gòu)交叉和重復(fù)設(shè)置的部門、地區(qū)間的行政壁壘，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。要充分估計到改革可能發(fā)生的各種社會成本，尤其是估計到必須由政府承擔(dān)的改革成本。
（二）建立起對科技計劃、重大科技項目和研究單位進(jìn)行監(jiān)督和評估的制度
我們必須建立一個有效的科技監(jiān)督和評估體系，來審定各個部門的國家計劃是否有利于國家目標(biāo)的實現(xiàn)，是否達(dá)到了國家的項目標(biāo)準(zhǔn)，是否存在重復(fù)浪費現(xiàn)象，國家的研究機構(gòu)是否得到了有效的管理。在國家科技部，建議設(shè)立科技監(jiān)督司，以確保政府科技計劃實現(xiàn)，并動態(tài)地跟蹤國家科研院所的績效，做出動態(tài)性評估意見。
（三）采取綜合配套措施，提高科技成果的轉(zhuǎn)化率
《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》確定，到2010年．我國全社會R&D投入強度將達(dá)到2％，到2020年將提高到2.5％以上。意味著到2010年全社會R&D投入總額將達(dá)3600億元左右，到2020年將達(dá)9000億元左右。因此，面對我國科技轉(zhuǎn)化率低的現(xiàn)狀，采取綜合配套措施，加快科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，提高科技成果轉(zhuǎn)化率，是全面建設(shè)創(chuàng)新型國家進(jìn)程中的一個重要問題。
提高科技成果轉(zhuǎn)化率必須建立和完善以市場需求為導(dǎo)向的研究模式；建立和完善科技成果的社會化評價體系；建立和完善政府科技計劃多元化的投資機制；建立和完善科技成果轉(zhuǎn)化的服務(wù)體系；建立和完善科技成果轉(zhuǎn)化的保險體系。
科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的前提是必須適應(yīng)市場需求而供給的模式，只注重研究的科學(xué)價值，忽略研究的市場價值，使大量的科技成果變成樣品、展品和廢品；現(xiàn)行的科技成果評價體系過度重視、人才培養(yǎng)和成果獎勵，忽視了市場需求，忽視了產(chǎn)業(yè)化前景，忽視了成本的經(jīng)濟(jì)性和市場的應(yīng)用價值。進(jìn)而降低了科技成果的成熟度。因此，為了提高科技成果轉(zhuǎn)化率，加快科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，我國必須盡快建立和完善上述幾個體系，促進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化。
（四）制定合理的人才培養(yǎng)和激勵政策
1.必須把人才問題上升到國家科技戰(zhàn)略和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略層次，進(jìn)行多角度、多層面的研究。2.根據(jù)科研院所分類改革的實際情況,要對不同改革路線和方向的科研機構(gòu)采取不同的人才政策。對于那些改革后仍然保留國立性質(zhì)的科研院所(如基礎(chǔ)科學(xué)研究機構(gòu)和部分重要的公益性研究機構(gòu))，國家應(yīng)當(dāng)加大財政預(yù)算內(nèi)的事業(yè)費支出，保證足額投入，以穩(wěn)定科技隊伍，并不斷吸引優(yōu)秀人才加入國家科研機構(gòu)工作。僅僅依靠科研機構(gòu)自己的“創(chuàng)收”來補充科研人員收入的辦法，只能是過渡性的。對于進(jìn)行公司化改制的院所，則應(yīng)加快其內(nèi)部激勵機制改革的步伐，采取個人產(chǎn)權(quán)和期權(quán)激勵的辦法，穩(wěn)定人才隊伍。3.在現(xiàn)有政策下，吸引和穩(wěn)定科研人員的問題，不是通過每個科研機構(gòu)自己的努力就能徹底解決的，應(yīng)當(dāng)加快人事制度改革的步伐，確保國有科研機構(gòu)科研隊伍的精干和高效。
（五）加快相關(guān)政策的出臺，明確科研機構(gòu)改革中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系
產(chǎn)權(quán)改革是技術(shù)開發(fā)類科研機構(gòu)實行公司化改制的前提，是目前科研單位改革中遇到的棘手問題，向公司化轉(zhuǎn)制的科研院所的產(chǎn)權(quán)處理問題直接關(guān)系到這場改革的成敗。對需要進(jìn)行公司化改制的科研單位,要積極推進(jìn)科研機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度改革，明確并合理界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，調(diào)整科研機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。
