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有人將近幾年來的土地交易稱之為中國房地產(chǎn)業(yè)的第三次革命,而農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)則被稱為是中國的第三次土地革命(使貧苦農(nóng)民獲得了賴以生存的土地,承包又使農(nóng)民第二次獲得了土地的使用權(quán),現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)是第三次革命),但更多的人直稱為中國的“圈地運(yùn)動”。對于在這場正發(fā)生于中國大陸繁榮時(shí)代的土地革命或者說“圈地運(yùn)動”,對于土地與中國原始資本積累的盤根錯(cuò)節(jié),實(shí)在有太多的值得訴說和反思的地方。
國有土地資產(chǎn)流失
從國有土地資產(chǎn)流失的分類來看,主要有3類:一是土地資產(chǎn)的顯性流失與土地資產(chǎn)的隱性流失。前者是指國家作為土地所有者應(yīng)得的收益流入土地使用者、土地開發(fā)者或其他企業(yè)或個(gè)人的手中,形成國家土地收益的有形損失。隱性流失是指國家作為土地所有者的權(quán)益雖然沒有被其他單位和個(gè)人獲取,從表面上看并沒有受到侵犯,但土地資產(chǎn)的實(shí)際流失卻是存在的。
二是一級土地市場的流失與二級土地市場的流失。一級市場的流失表現(xiàn)為土地出讓過程中的流失;二級市場的流失表現(xiàn)為獲得土地使用權(quán)后,利用土地使用權(quán)進(jìn)行交易過程中發(fā)生的流失。
三是存量土地資產(chǎn)的流失與增量土地資產(chǎn)的流失。增量土地資產(chǎn)流失是指新增土地供給過程中因劃撥供地或低價(jià)出讓帶來的土地資產(chǎn)的直接流失,以及增量土地供應(yīng)失控、土地價(jià)格上升緩慢所導(dǎo)致的土地資產(chǎn)的間接流失。存量土地資產(chǎn)流失是指原行政劃撥地低效利用和自發(fā)進(jìn)入市場引起的流失。
分析土地資產(chǎn)流失的原因,首先是土地市場化程度不高。
目前,企業(yè)取得土地的方式基本上可分為三種類型。市場取得:企業(yè)通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和國有土地入股方式取得的國有土地使用權(quán);半市場化取得:企業(yè)通過有償劃撥方式取得的土地使用權(quán)。主要指國有企業(yè)通過交納一定數(shù)量的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)而取得的有限制的土地使用權(quán);非市場化取得:老企業(yè)通過無償劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)。目前我國協(xié)議出讓土地比例過大。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2000年年底,全國出讓土地總量中,以招標(biāo)、拍賣方式出讓的土地量也只占到5%.而且價(jià)格機(jī)制作用十分有限。一是地價(jià)形成的市場機(jī)制不健全,在地價(jià)的確定上透明度低,土地價(jià)格確定的隨意性大,人為干預(yù)地價(jià)的現(xiàn)象還很普遍;二是價(jià)格差異大。三資企業(yè)和內(nèi)聯(lián)企業(yè)只需交納與土地使用稅相似的土地使用費(fèi),它們的單位土地成本只相當(dāng)于從土地市場取得土地的單位成本年利息的幾成,而通過半市場化有償劃撥方式取得的土地使用權(quán)其土地成本則相當(dāng)于出讓用地成本的4~7成左右。
此外,土地有償使用方式也比較單一。以出讓金償付方式的單調(diào)性為例,它是指土地使用權(quán)受讓方以一次性支付出讓金的單一的土地出讓方式,這種償付方式難免產(chǎn)生一些問題:從土地所有者角度來看,出讓土地向用地者一次性收取數(shù)十年的土地出讓金,看起來可以一次性為政府帶來豐厚的收入,但實(shí)際運(yùn)行結(jié)果卻嚴(yán)重影響土地所有者的利益。從用地者角度來看,不少用地者難以一次拿出大量資金購買土地使用權(quán),其結(jié)果是:要么拖欠土地出讓金,要么是政府低價(jià)出讓,甚至妨礙土地市場化進(jìn)程。其次是土地宏觀調(diào)控不完備。目前我國土地資源配置仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政分配的特點(diǎn)。如:擅自改變土地規(guī)劃,改變土地利用結(jié)構(gòu),降低土地利用效率;土地供應(yīng)缺乏透明度等。
土地宏觀管理中的突出問題是多頭供地,本來真正代表政府供地的是各級國土部門??墒悄壳按碚y(tǒng)征土地、供應(yīng)土地的單位太多。另一突出問題是多數(shù)城市政府采取直接生地上市,放棄對生地的開發(fā)權(quán),把基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施、征地拆遷等工作全部交給開發(fā)商或用地者。這就等于放棄了獲取巨額土地增值的機(jī)會。
農(nóng)村土地向城市土地流轉(zhuǎn)
在土地的流轉(zhuǎn)中,還有一個(gè)大項(xiàng)是農(nóng)民的土地向城市土地轉(zhuǎn)化。
中國20世紀(jì)90年代“圈地運(yùn)動”最鮮明的特色就是:主要發(fā)生于城市及其周邊地區(qū),其中有許多都不是“公地”。1982年的《憲法》把它們宣布為“國地”———“城市的土地歸國家所有”。對于被逐出原地的城市居民或改變身份的鄉(xiāng)村農(nóng)民來說,只補(bǔ)償?shù)厣喜糠郑ê仓茫?,私房土地使用?quán)“視同劃撥”。也就是說,城市的土地在1982年之前視為非市場性之地,要經(jīng)過“政府之手”才能進(jìn)入市場。由于農(nóng)民對于土地的產(chǎn)權(quán)是殘缺的,農(nóng)民不能得到土地流轉(zhuǎn)的全部剩余。農(nóng)民土地向城市土地流轉(zhuǎn)的過程,實(shí)際上成為國土制剝奪農(nóng)民的過程,也成為不少地方創(chuàng)造政績、增加財(cái)政收入、改善部門福利以及腐敗的捷徑。
據(jù)國土資源部門統(tǒng)計(jì),目前沿海14個(gè)省市的實(shí)際占用耕地都突破了規(guī)劃指標(biāo),其中有的城市2010年的建設(shè)用地指標(biāo)在2001年已基本用完,前幾年地方政府土地出讓金收入每年平均在450億元以上,其中純收入年均159億元,而同期征地補(bǔ)償費(fèi)只有91億元。2002年上半年,全國累計(jì)收取土地出讓金達(dá)到6000億元,其中就有相當(dāng)部分是良田。
周其仁教授精辟地分析了按照現(xiàn)行土地制度,農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)為工業(yè)或城市用地,就由“民土(農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營)”變?yōu)椤皣痢钡膬?nèi)幕。簡單而言,民土變國土是一個(gè)“三連環(huán)”的過程。
第一環(huán),農(nóng)地征用。政府根據(jù)發(fā)展規(guī)劃,按照一定的行政審批程序,將農(nóng)地征用為工業(yè)或城市用地。
第二環(huán),向集體支付補(bǔ)償。農(nóng)戶雖然擁有長期的土地承包經(jīng)營權(quán),但是只要涉及到征地,還是由“集體”(也就是幾位鄉(xiāng)村權(quán)力人物)出面,協(xié)調(diào)政府征地、領(lǐng)取并分配征地補(bǔ)償。在征用制之下,土地并沒有被買賣,當(dāng)然更無漲價(jià)之慮。
第三環(huán),土地批租。政府向集體支付了征地補(bǔ)償金之后,就可以放手批租土地了。當(dāng)然,這里批租的是土地在50~70年間的使用權(quán),而不是土地所有權(quán)。
以上這樣一套土地制度,為解決工業(yè)化和城市化占用農(nóng)地,混合了“土地不得買賣和漲價(jià)歸公”(征地制)、“國家工業(yè)化”(超低補(bǔ)償)、制(惟有“集體”成為農(nóng)民合法代表)和“香港經(jīng)驗(yàn)”(土地批租制),在全世界可以說是惟獨(dú)中國所獨(dú)有、自成一家。這套組合起來的土地制度,有以下值得注意的特征:(1)決定工業(yè)和城市用地供給的,既不是農(nóng)地的所有權(quán),也不是農(nóng)地的使用權(quán)。就是說,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在法律上沒有資格作為土地交易的一方,無權(quán)參加討價(jià)還價(jià)。(2)政府對工業(yè)和城市用地需要做出判斷,運(yùn)用行政權(quán)力(包括規(guī)劃、審批、征地)決定土地的供給。(3)權(quán)力租金———而不是土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利租金———成為目前農(nóng)地轉(zhuǎn)向工業(yè)城市用地過程里基本的經(jīng)濟(jì)刺激。在如此約束之下,各相關(guān)方將如何行為呢?
國土資源部“征地制度改革研究”課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn),集體及農(nóng)民盡管對以每畝5000~8000元的征地費(fèi)取得如鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施用地有意見,但仍能識大局,如期交出土地,但對如房地產(chǎn)開發(fā)類的經(jīng)營性用地,則意見很大。他們認(rèn)為以幾萬元一畝的征地費(fèi)征走,一開發(fā)就值幾十萬元一畝,大量的土地增值被開發(fā)商或當(dāng)?shù)卣?,因而普遍存在阻撓征地、討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象。
耕者有其田,這是一個(gè)世紀(jì)以來中國政治家所遵循的主張。但在今天,農(nóng)村的情況有了很大的變化,將近1.5億農(nóng)民變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工人,將近1億人外出到城市工作。如此眾多的“農(nóng)民”脫離了耕作,但延續(xù)下來的土地制度并沒有改變。按人頭承包土地還在繼續(xù),并且又通過延長承包期一包30年固化了這一制度。但勞動力是在不斷流動的,不用說30年,就是在三五年間,人口就可能流動走了。那承包的土地又有何用?再轉(zhuǎn)租給剩下的其他農(nóng)戶嗎?
農(nóng)村的土地制度已經(jīng)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),特別是在城市化浪潮到來之際。土地資源不能市場化將嚴(yán)重影響中國經(jīng)濟(jì)今后的發(fā)展。按規(guī)劃,今后15年內(nèi)至少要有1.5億農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市。他們轉(zhuǎn)入其他行業(yè)的資本是什么?城郊農(nóng)民一般是在土地被征用后轉(zhuǎn)入第二和第三產(chǎn)業(yè)的。土地征用費(fèi)是他們轉(zhuǎn)產(chǎn)的過渡費(fèi)用。非城郊農(nóng)民怎么辦?他們的土地是否也能轉(zhuǎn)化為資本,成為他們產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的保障?如果能將土地產(chǎn)權(quán)劃歸農(nóng)民所有,他可以在進(jìn)城之后將土地賣掉,使剩下來的人耕種更多的土地,使土地經(jīng)營集約化,從而提高生產(chǎn)效率和實(shí)現(xiàn)大機(jī)械化。但現(xiàn)行的土地政策只能使有限的土地?zé)o限細(xì)分下去,這是一種典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想,已經(jīng)跟不上歷史發(fā)展和時(shí)代的步伐。公務(wù)員之家版權(quán)所有
中國土地制度的變革與出路
解決中國土地問題的根本出路,近期應(yīng)以保障農(nóng)民土地的使用權(quán)、保障公眾利益為目標(biāo)強(qiáng)化管理,打擊腐敗,維護(hù)公平;長期則應(yīng)轉(zhuǎn)向明確農(nóng)民對土地所有權(quán)而不是含混不清的使用權(quán),讓土地自由交易,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建以土地稅為主要調(diào)控途徑的政府對土地的管理模式。
1.土地變革的近期目標(biāo):改變征地制度,實(shí)行市場交易國家征地是目前圈地運(yùn)動中引起矛盾最多的地方。因此,在不改變土地制度的前提下,首先要規(guī)范征地,必須明確國家與公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展,公共利益用途的范圍也在變化,因此是否需要更具體地劃分范圍并不重要,重要的是必須在土地征用制度中設(shè)計(jì)一項(xiàng)審核機(jī)制,即由指定機(jī)構(gòu)審核征地項(xiàng)目是否符合公共利益。
2.土地變革的長期目標(biāo)模式:土地的自由契約制度中國今后的土地制度變革總的方向應(yīng)該是走自由契約制度,為此,需要明晰產(chǎn)權(quán),完善公共管理。
(1)從使用權(quán)到所有權(quán):明晰土地的產(chǎn)權(quán)。我們認(rèn)為,中國現(xiàn)行的土地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的制度框架,已不可能作為一種基礎(chǔ)性的制度,繼續(xù)支撐中國農(nóng)業(yè)的長期發(fā)展、支持中國的城市化,因此長期內(nèi),政策努力和立法都必須有根本性突破。
(2)完善政府對土地的管理,主要應(yīng)通過土地稅來進(jìn)行。
土地是國家和社會最大的資源和財(cái)富,是生產(chǎn)要素市場中價(jià)值最高的資產(chǎn),只有減少人為因素對資源配置的干預(yù)和不合理控制,才有利于遏制權(quán)力進(jìn)入市場,從源頭上遏制腐敗行為的發(fā)生。
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