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摘要:教育市場化是近二三十年來英美兩國在教育領(lǐng)域中的主要改革趨勢,有著深刻的社會背景和理論基礎。教育市場化改革的理論基礎是新自由主義思想和新公共管理主義。教育市場化改革的表現(xiàn)形式多種多樣,如特許學校、學券制、公助學額計劃等。盡管教育市場化改革的形式多樣,但其根本的理念卻是一致的,那就是把競爭機制引入教育領(lǐng)域。只有競爭才是教育市場化改革的核心,才是推動教育發(fā)展最為有效的機制。

近二三十年來,教育改革的浪潮席卷全世界,這次改革主要有三種趨勢:市場本位學校改革、標準本位學校改革和全校改革。其中市場本位學校改革范圍最廣,影響至今。對于市場本位學校改革,人們用不同的話語來描述:教育市場化(mar2ketisation)、教育民營化、教育私營化(privatisa2tion)、教育產(chǎn)業(yè)化(industrialization)、教育商品化、“以市場為基礎的教育”(market-basededuca2tion)⋯⋯盡管稱謂不同,但都表達了一個共同的信念:把競爭機制引入教育領(lǐng)域,教育不應該由國家大包大攬。這種競爭不僅存在于公立學校與私立學校之間,而且還存在于公立學校之間以及私立學校之間。在這幾個名稱中,“市場化”最能表達這種改革趨勢的理念,因為競爭機制是市場的核心機制。

一、教育市場化的理論基礎

(一)新自由主義思想興起于20世紀70、80年代的“新自由主義經(jīng)濟學派”也稱為“芝加哥學派”,主要代表是美國著名經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者弗里德曼(Mil2tonFriedman)和哈耶克(F.A.Hayek)。新自由主義思想的根本觀點是:當代社會的所有弊病是由于資產(chǎn)階級國家干預過多造成的,希望返回到自由競爭的資本主義去?！叭绻麌腋深A少一點,競爭就會進一步發(fā)展,壟斷就會大大減少?！盵1]因此,他們要為市場自由競爭恢復名譽,他們認為市場機制在滿足人類欲望和分配生產(chǎn)資源到各種不同用途上起著重大作用?！笆袌鲑Y本主義(如果真正讓它起作用的話)則是惟一使每個人最可能在社會中得到他所希望的東西的一種制度?！盵1]而正是國家干預妨礙了市場資本主義的發(fā)展,使得自由競爭不是名副其實的自由競爭。他們所指的國家干預包括西方國家的“國有化企業(yè)”、“福利國家”和巨型壟斷企業(yè)。他們認為解決問題的出路是把資本主義國家的國有化企業(yè)私人化。新自由主義思想推動了國有企業(yè)的改革,也打開了教育市場化之路。最早提出教育市場化觀點的是弗里德曼,他認為教育不應該是政府提供的一項服務,而應該是自由市場體系中的一部分。弗里德曼在1955年發(fā)表的《政府在教育中的作用》一文中指出:“我相信,若要對我國教育體制動大手術(shù),惟一的辦法就是通過私有化之路,實現(xiàn)將整個教育服務中的相當大的部分交由私人企業(yè)個人經(jīng)營。否則,沒有什么辦法能摧毀或者至少極大地削弱現(xiàn)存教育建制的權(quán)力,而摧毀或削弱現(xiàn)存教育建制的權(quán)力,乃是根本改革我國教育體制所必要的先決條件。此外,也沒有什么辦法能給公立學校帶來競爭,而只有競爭才能迫使公立學校按照顧客的意愿改革自身”。哈耶克也認為“不存在用以決定誰該接受進一步教育的所謂公平的教育依據(jù),不必通過教育手段對學生進行選拔。對學生進行選擇的惟一途徑是競爭和市場過程”。

(二)新公共管理主義20世紀90年代初,在大多數(shù)先進國家中產(chǎn)生了一種新的公共部門管理模式。這種新模式有幾種不同概念,包括“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為本的公共行政”、“后官僚典范”或“企業(yè)型政府”。盡管名稱不同,它們實質(zhì)上描述的是同樣的現(xiàn)象———“為實現(xiàn)經(jīng)濟(Economy)、效率(Ef2ficiency)和效果(Effectiveness)的‘3Es’做出的決定性的努力”[2],即傳統(tǒng)的官僚制將被一種以市場為基礎的模式取而代之。新公共管理主義的主要觀點是:“注重管理而不是政策,注重績效評估和效率;將公共官僚制組織劃分為一些在用戶付費的基礎上相互協(xié)調(diào)的機構(gòu);利用準市場化和簽約包出工程的方式促進競爭;削減成本;具有一種特別重視產(chǎn)出目標、限期合同、金錢刺激和自主管理的管理風格。”[2]美國的奧斯本和蓋伯勒在《重塑政府》一書中提出了“企業(yè)型政府”這一觀點,他們認為“大多數(shù)企業(yè)型政府鼓勵提供服務者之間的競爭⋯⋯寧可采用市場機制而不是官僚機制”[2]?？傊?新公共管理主義思想的核心是要把公共行政的僵死的、等級制的官僚制組織形式轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼膹椥缘?、以市場為基礎的形式。對傳統(tǒng)的官僚管理模式的批評也波及教育領(lǐng)域。美國的一些打算改革美國公立學校教育的人認為:由國家通過民主的方法對公立學校進行管理的理念應該被拋棄了。由人民對學校進行民主管理這種方法應該被一種全新的體系所取代,轉(zhuǎn)而由市場進行間接的管理。

美國政治家約翰•喬布和泰利•莫(JohnChubb&TerryMoe)在《政治、市場和美國學?！芬粫兄赋?“市場通過它們自身的特性,能夠培養(yǎng)高效學校所必須擁有的自治。⋯⋯消費者不會有購買低效學校的產(chǎn)品的需要,因此這些學校就會從市場中消失。⋯⋯對學校進行民產(chǎn)管理不可避免會培養(yǎng)官僚作風,而這就會扼殺高效學校所必須擁有的自治。”[3]

二、英美教育市場化的社會背景

自20世紀80年代初期以來,英美國家對公共部門的規(guī)模和能力進行了抨擊。尤其是瑪格麗特•撒切爾于1979年和羅納德•里根于1980年大選獲勝以后,就開始推行公共部門的改革。公共部門在三個方面受到抨擊[2]。首先對公共部門的“規(guī)?！碧岢隽伺険?認為政府過于龐大,浪費了過多的緊缺資源。其次,關(guān)于政府的“范本論文由整理提供圍”也發(fā)生了爭論。認為政府本身介入的活動過多,凡是可由私營部門提供的服務均可通過合同或直銷方式轉(zhuǎn)交給私人提供者。第三,政府的“方法”受到持續(xù)不斷的抨擊。認為官僚制的方法必定會造成工作無起色和效率低下。如果必須由政府從事某些活動,也需要尋求除官僚制之外的其他的組織方法。對公共部門的規(guī)模、范圍和方法進行的抨擊所產(chǎn)生的明顯結(jié)果是削減政府部門和改變其管理方式。英國政府開始實施強硬的財政緊縮政策,積極推行國有企業(yè)私有化并著手解決福利國家政策所引發(fā)的種種問題。在撒切爾內(nèi)閣和智囊班子中,信奉哈耶克主義自由市場觀點的所謂“新右翼”(NewRight)人士占據(jù)了主導地位,其中包括曾在1981至1986年間擔任撒切爾內(nèi)閣教育大臣的約瑟夫爵士(SirKeithJoseph),以及撒切爾時代教育政策的主要設計師萊特溫(OliveLetwin)和塞克斯頓(StuartSexton)。

約瑟夫爵士在1976年時所說的一句話,也許最能代表他們的市場主義信念。他說:“盲目的、非計劃性的和沒有協(xié)調(diào)的市場智慧完全優(yōu)越于精心研究的、理性的、系統(tǒng)的、善意的、合作的、有科學依據(jù)的和尊重數(shù)據(jù)事實的政府計劃。⋯⋯市場體制是國民財富的最佳發(fā)生器:它能夠以人類思維不能理解的方式,在沒有強制、指導和官僚干預的情況下,協(xié)調(diào)和滿足無數(shù)個體的不同需要。”[4]英國人把包括教育市場化、教育私有化在內(nèi)的“私有化運動”,稱作“撒切爾革命”。撒切爾夫人的主要顧問謝爾曼于1987年8月6日的《每日電訊報》寫到:“倘若沒有英國全部學校的私有化,那么撒切爾革命就是還沒有完成?！币驗椤氨Ｊ攸h(私有化運動)前沿正在向私有化尚未觸動的那些國有部門推進。我國這些社會部門的活動,諸如衛(wèi)生和教育,這兩者加起來每年都要消耗國民收入的三分之一,而竟對市場機會幾乎一無所知?！睂@場運動,英國人自己是引以為豪的,他們說:人們看到的撒切爾革命的經(jīng)濟和財政好處還是表面的“,而最重要的收獲時下人們也許還只能朦朧地認識到:這是對政府思考和行為方式的一場改造。⋯⋯那些國有的產(chǎn)業(yè)部門把政府官員和部長們拖到了消費者利益的對立面。全國私有化工作一旦完成,部長們什么都管的角色必將一去不復返?！盵4]

20世紀80年代以來,美國教育財政支出不斷上升,但基礎教育質(zhì)量卻始終不盡如人意,這引發(fā)了學校效能研究,即影響學校效能的因素是什么。許多研究發(fā)現(xiàn)官僚是影響學校效能的關(guān)鍵因素。美國政治科學家喬布和莫研究了學校自治與學生成績的關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)公立學校對外圍的政治要求反應太快。這種結(jié)果是由于“公立學校受到機構(gòu)的直接民主控制”,而這些機構(gòu)“天生地破壞了學校自治,并天生地有益于官僚”。他們還發(fā)現(xiàn)公立學校中的政治與官僚并不有助于形成與高學術(shù)成績有關(guān)的學校組織的合意形式。與此相反,市場取向的非公立學校更可能產(chǎn)生他們所說的有效組織。這些高成績學校(主要是非公立學校)與低成績學校(主要是城市學校)有顯著區(qū)別:“他們的目標更清楚且在學術(shù)上更有抱負,他們的校長是更強有力的教育領(lǐng)導,他們的教師是更專業(yè)的人員,他們的教學工作在學術(shù)上更強有力,他們的課堂更有秩序并更少官僚”。因此,喬布和莫認為教育中的家長選擇是一種根除民主政治與官僚的反作用的方法。

三、英美教育市場化的主要形式

英美教育市場化改革在具體實施中并沒有一個統(tǒng)一的模式,而是有著各種各樣的表現(xiàn)形式。英美除了大力發(fā)展私立教育外,還采取了各種各樣的改革形式。11特許學校(CharterSchool)。所謂特許學校,其基本含義是根據(jù)特定的合同或“特許狀(Charter)”來開辦的公立學校。與傳統(tǒng)公立學校最大的區(qū)別是,特許學校憑著這張“特許狀”擁有充分的自治權(quán)與辦學權(quán),得以從政府控制和微觀管理中解放出來,在教師雇傭、教育資源分配、入學、人事管理等方面享有自主權(quán)。1991年,美國明尼蘇達成為第一個通過特許學校法的州。該法允許學區(qū)授予某些學校以“特許狀”并建立特許學校。到1998年為止,已有34個州通過了特許學校立法,允許有志于改革的一些學校及團體進行建立特許學校的嘗試。特許學校向各類學生開放,供學生家長自由選擇。不少教育改革專家認為,雖然特許學校不是一種將學校完全放開的學校市場化的形式,但是它體現(xiàn)了學校市場化改革的核心:強調(diào)學校有權(quán)直接與其顧客相聯(lián)系,學校的目的就是最大程度地滿足顧客的需要,供顧客進行自由選擇。因此,特許學校通過學校內(nèi)部的改革來使學校結(jié)構(gòu)適應現(xiàn)存的管理結(jié)構(gòu),是一種“有限的市場化”的做法。21學券制(EducationVoucher)。

所謂學券,就是政府發(fā)給學生家長的一種有價證券,學生家長可以使用該學券在任何政府承認的學校,包括私立學校中支付學費或其他教育費用。其目的是促進各學校,特別是私立學校與公立學校之間的競爭,從而提高教育質(zhì)量。其實質(zhì)是運用市場手段來運作公立學校,增加公立學校中的私營成分,以恢復其活力。學券制最早由美國經(jīng)濟學家米爾頓•弗里德曼于1955年提出,20世紀60年代末和70年代初在個別州進行了實驗,但進展不大。90年代后,在美國教育改革大潮的推動下,至1995年,有十幾個州對學券制進行了立法討論,并在威斯康星、加利福尼亞、俄亥俄、佛蒙特、俄勒岡、波多黎各等州進行了較大規(guī)模的實驗、推廣,取得了初步的成果。31民營教育公司。美國愛迪生公司(EdisonProject)成立于1992年,在全美16個州和哥倫比亞特區(qū)管理79所學校,在校學生3.8萬名。市場分析人士認為該公司到2005年管理的學校將達到420所,學生數(shù)將達到26萬。愛迪生公司非常注重通過市場籌措資金,1999年7月,微軟公司的合伙創(chuàng)始人艾倫(PaulGAllen)注入3000萬美元,成為投資人之一。

1999年11月,愛迪生公司在美國華爾街發(fā)行股票,成為上市公司。民營教育公司的出現(xiàn)和發(fā)展,對所在國家教育的推動作用是明顯的。它既增加了教育投入,提高了社會對教育的關(guān)注程度,又注重了教育效率的提高,推動教育改革,促進教育創(chuàng)新,同時它還增加了教育供給,滿足了人們教育選擇的需要。這些無疑都是民營教育公司對整個教育發(fā)展的不可替代的促進作用。41公助學額計劃(AssistedPlacesScheme)。這項計劃是由英國《1980年教育法》頒布實施的。根據(jù)這項計劃,政府將為來自低收入家庭的優(yōu)秀學生進入獨立學校(IndependentSchool,指非政府舉辦的學校,也有人稱其為私立學?！狿rivateSchool)學習提供全額或部分學費資助。每所參與該計劃的獨立學校都要與中央政府簽訂一份合同,其中規(guī)定:校方每年將提供一定數(shù)量的學額,根據(jù)家庭收入對學生學費進行一定程度的減免,余額部分由政府提供補償。參與該計劃的獨立學校仍然保持獨立的地位,它們負責對入選學生的學業(yè)水平進行甄別,但是每年享受公助學額的學生必須有60%來自公立學校。至1985-1986年度,政府已向226所獨立學校支付了3380萬英鎊,用于公助學額學費的減免。受惠于該計劃的學生達21412人,其中40%享受完全免費資格。公助學額計劃的實施,使收入較低的家庭也有了與富裕家庭一樣的選擇權(quán),有效地促進了社會流動,也體現(xiàn)了著重資助作為消費者的學生(家長),而不是資助作為教育服務提供者的學校的市場化改革方向。51自由入學政策(OpenEnrolment)。這項計劃由英國《1988年教育改革法》頒布實施。英國家長的擇校權(quán)在《1980年教育法》中就有了規(guī)定,但由于地方教育行政當局為熱門學校人為地設置招生上限,使許多家長經(jīng)常失望而歸?！?988年教育改革法》對此提出了新的安排:以1979年的招生數(shù)作為一個學校的標準招生數(shù)(StandardNumber),如果某一學校1988年的招生數(shù)高于1979年,則以1988年的招生數(shù)為標準招生數(shù),學校在標準招生數(shù)之內(nèi)不得拒絕學生的入學申請;如果一個學校不再有招收標準招生數(shù)的能力,地方教育行政當局和學校董事會經(jīng)中央教育主管大臣同意,降低該校的標準招生數(shù),但是減少的名額不能轉(zhuǎn)到其他較差的學校;如果學校受理的申請人數(shù)超過標準招生數(shù),地方教育行政當局通常實施本學區(qū)學生優(yōu)先原則,但家長有權(quán)對地方教育行政當局的決定提出上訴。自由入學政策的實施,使各個學校的招生不再得到地方教育行政當局計劃的保護,而更多地依賴標準招生數(shù)之內(nèi)家長的選擇。

這無疑強化了學校間的競爭,從而促使它們更加注意傾聽消費者的呼聲,不斷提高自己的辦學水平。61直接撥款公立學校(GrantMaintainedSchools)。英國《1988年教育改革法》規(guī)定,任何公立中學和學生人數(shù)超過300人的公立小學,經(jīng)家長秘密通訊投票認可,都可向中央教育主管大臣申請脫離地方教育行政當局的控制,成為直接撥款公立學校。轉(zhuǎn)制后的學校直接接受中央政府的撥款,并在管理方面享有與獨立學校同樣的自主權(quán)。英國公立學校歷來由地方教育行政當局負責開辦和維持,直接撥款公立學校的出現(xiàn),打破了這種安排。實施這項政策背后的主要想法是:建立一種由家長主導、經(jīng)費直接來自中央、具有高度自主權(quán)的公立學校。這也是右翼壓力集團的重要主張,其目的是削弱地方教育行政當局的作用,最終使它們逐漸消亡。在右翼人士看來,地方教育行政當局在配置教育資源方面代表著計劃和低效,而直接撥款公立學校能夠在確保義務教育完全免費的前提下消除地方教育行政當局的影響。他們甚至認為,應該將公立學校的所有權(quán)從地方教育行政當局轉(zhuǎn)移至獨立的托管機構(gòu),由它們自主經(jīng)營、自主管理。71教育行動區(qū)計劃(EducationActionZone)。

由英國《1998年教育法》頒布實施。該計劃規(guī)定,政府將就教育薄弱地區(qū)公立學校的管理權(quán)向社會公開招標。社會各界,特別是私營工商企業(yè)均可提出申請,在教育薄弱地區(qū)成立教育行動區(qū),接管所屬的公立學校。教育行動區(qū)將享受政府制定的一系列優(yōu)惠政策,包括可以自主設計課程、高薪聘請校長和教師、實現(xiàn)資源共享等等。成功的申請者必須提供令人滿意的學校革新方案和合同期內(nèi)改善學校辦學質(zhì)量的具體目標,并在政府的額外撥款之外注入相應的配套資金。教育行動區(qū)計劃意在通過管理權(quán)的招標,吸引教育以外的社會力量參與教育薄弱地區(qū)學校的管理和運作,從而為薄弱學校帶來新的管理思路、經(jīng)驗和資金,迅速扭轉(zhuǎn)這類學校的辦學質(zhì)量。1998年6月和1999年11月,政府先后批準成立了兩批共66個教育行動區(qū),地域遍布英格蘭全境。81督導制度的市場化改革。由英國《1992年教育(學校)法》頒布實施。主要措施包括:由根據(jù)該法成立的教育質(zhì)量處取代原陛下督學處,負責受理注冊督學的申請,并對申請者進行培訓,向合格者授予注冊督學資格;學校督導工作由教育質(zhì)量處公開向注冊督學招標,并與中標者簽定督導合同;增加督學的法定權(quán)力,如果他們認定一所學校辦學失敗,其督導報告中提出的整改措施經(jīng)學校總督學批準即具有法律效力。此次改革的一個突出特點是引入市場化的招標機制,督導管理機構(gòu)和督學的關(guān)系由原來的行政隸屬關(guān)系變成了合同買賣關(guān)系,促進了學校督導市場的競爭。超級秘書網(wǎng)

四、競爭———教育市場化改革的核心

盡管英美兩國在教育市場化改革中采取了不同的舉措,但改革的核心卻是一致的———在教育領(lǐng)域中引入競爭機制,支持私立學校與公立學校以及私立學校之間的競爭。只有競爭才是“整個私有化主張的核心”,是推動教育發(fā)展的最為有效的機制。正如諾貝爾獎得主、人力資本理論的先驅(qū)之一加里•貝克爾所說:“無論是推動教育發(fā)展,還是促進啤酒生產(chǎn),我都相信競爭的巨大作用。在高等教育領(lǐng)域,美國世界領(lǐng)先,而這個領(lǐng)域是美國競爭進行得最為激烈的領(lǐng)域。競爭是極為重要的。”[5]哈佛大學的經(jīng)濟學家曼基夫說:“二十世紀的經(jīng)濟史表明,以自由競爭為基礎的制度要比由國家實行中央控制的制度更有利于消費者,學齡兒童也該享受自由競爭的好處。”[5]弗里德曼指出:“學校系統(tǒng)就像是一個競爭市場,在那里,個體‘企業(yè)家’將會爭著以最低費用提供最佳服務。這些企業(yè)家會積極聘請最好的教師,在學校的課程表上開列出顧客會要求的特殊教育,并加速實現(xiàn)更有效的教學改革。每個家庭都可以根據(jù)分派自己收入用途方面的特殊偏好,選擇最適合的學校送子女就讀?！盵6]但許多國家卻把教育看成一種福利事業(yè)(尤其是義務教育),主要由國家供給,公立學校一直在整個學校系統(tǒng)中占據(jù)著壟斷地位,不愁經(jīng)費,不愁生源。

學校之間沒有競爭,各種教育資源得不到優(yōu)化配置,許多學校教育質(zhì)量低下,教育供給單一,無法滿足人們越來越多樣化的教育需求。正如有人指出:“在美國教育產(chǎn)業(yè)中的政治壟斷才是(服務不力)問題的根源”,因為“是現(xiàn)行公立學校所占有的近乎壟斷的地位,才使得無效使用資源成為可能”,因為“政府的管理政策并沒有顯示出由利益驅(qū)動的競爭所帶給單位或個人的壓力”。因此,有人呼吁:“在一切可由市場或通過市場運轉(zhuǎn)的地方,政府的作用都應該是中立的。福利應該借助市場去實現(xiàn)?！盵7]教育市場化改革正是為了把競爭機制引入整個學校系統(tǒng),促使各個學校提高質(zhì)量,提供多元化的教育供給,給家長提供選擇的市場。事實上,無論是特許學校和教育補貼憑證制,還是公立學校的人化管理和推動私立學校的發(fā)展,無不是為了引入和加強競爭。特許學校的出現(xiàn)和發(fā)展,在公立學校系統(tǒng)內(nèi)部樹立了一個競爭對手,教育補貼憑證制和推動私立學校的發(fā)展,是打算通過加強私立學校的競爭來提高教育質(zhì)量,公立學校的人化管理旨在對公立學校的管理形成“生存競爭”。

“許多世紀以來,事實一再說明:競爭的教育市場比國家教育體制在服務大眾方面做得更好。其原因在于,國家教育體制缺乏對教育優(yōu)化至關(guān)重要的4個關(guān)鍵因素:家長的選擇,經(jīng)濟職責,教育家的自由,市場激勵。擁有這些特征的學校體制,最好地滿足了個人的教育需要和共同的教育目標?！盵3]當然“,學校系統(tǒng)私營化并不意味著國家放棄了在教育方面的特權(quán)。學校系統(tǒng)的投資方式和對教學內(nèi)容及教育水平的監(jiān)督是完全不同的兩個問題,可以而且應該分開處理。⋯⋯最重要的是,設想這樣一個制度是為了與目前狀況相比,既不損害任何人,又增加個人選擇的可能性。而有選擇,自然就會出現(xiàn)競爭,它是使教育更加多樣化和提高教學質(zhì)量的要素?！盵6]教育市場化改革的“真正問題并不在于公私之辨,而在于壟斷還是競爭。在各級政府部門提供的服務中,大多是其實不怎么需要壟斷的壟斷性服務,而壟斷服務是很難改造并使之為公共利益服務的。因此引入競爭機制是合適的,而不管競爭是來自證券服務合同的競爭性招標、特許經(jīng)營,還是志愿活動。正是引入了競爭機制,才會產(chǎn)生差異?！?/p>

美國州長協(xié)會的一份研究報告指出:“家長擇校的基礎理念在于,學校無論公立私立都應到教育市場上去自由地為學生而競爭,而家長則按市場來決定他們的孩子去上哪所學校?！盵4]只有市場才能反映多元化的需要,也只有市場才能創(chuàng)造更加多元化的需要。只有多樣化的產(chǎn)品,才有消費者的選擇自由,也才有最佳的資源使用效率。艾哈德說:“生產(chǎn)者的自由競爭,消費者的自由選購,以及個性的自由發(fā)展等原則,比任何形式的國家指導或國家管制,更能保證經(jīng)濟與社會進步?！盵7]“政府的行動最好是配合市場機制去進行,并且要最大限度地保護市場的競爭機制不受傷害”,“建立以消費者主權(quán)為核心的市場機制”[7]。教育市場化改革的目的也就是建立以消費者為核心的市場機制。

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