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摘要土地的征收征用制度是為發(fā)展社會公共事業(yè)而設(shè)立的一項重要制度，然而這種依靠行政強力而推行的程序極易對被征收人、被征用人的私權(quán)利造成侵害。本文通過分析目前法律關(guān)于土地征收、征用及補償規(guī)定的法理基礎(chǔ)及立法現(xiàn)狀，提出通過界定公共利益、完善補償標準、引入司法救濟等方式重構(gòu)我國土地征收、征用制度的建議。

關(guān)鍵詞征收征用補償公共利益司法救濟

一、土地征收征用的理論基礎(chǔ)

（一）土地征收征用的法理基礎(chǔ)。土地征收,是指國家在一定條件下,對本具有不可侵性的個人、團體的土地所有權(quán)加以強制剝奪。在我國,土地所有權(quán)形式只有國家所有和集體所有兩種，因此在我國土地征收實質(zhì)上僅指集體土地征收。集體土地所有權(quán)的征收,是指為了建設(shè)事業(yè)的需要,強制性的把屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟所有的土地收歸國有,然后確定給用地單位,并對被征收單位予以補償?shù)闹贫?。[1]土地征收征用實質(zhì)上就是由國家的行政權(quán)對公民或集體的財產(chǎn)權(quán)利進行限制的一種政府行為。財產(chǎn)權(quán)在法治社會是公民其他權(quán)利實現(xiàn)的工具和基礎(chǔ)。那么為什么現(xiàn)代國家都允許對于公民的財產(chǎn)基于公共利益的目的予以限制哪？其內(nèi)在的法理基礎(chǔ)在于對財產(chǎn)權(quán)保護同時還要對個人權(quán)利和社會責任予以平衡，在艱難的判斷中，法律要找出公權(quán)力與私權(quán)利之間的完美界限。因此對于土地的征收征用的要從兩個方面來理解：

第一：國家保護集體土地所有權(quán)。這是征收、征用的前提。財產(chǎn)權(quán)是政治權(quán)力、精神權(quán)利等其他法律權(quán)利在內(nèi)的眾多權(quán)利的基礎(chǔ)，對于實現(xiàn)個體、集體自由具有重要意義。財產(chǎn)權(quán)為個人創(chuàng)造了一個不受國家控制的領(lǐng)域，限制了政府的行動范圍及統(tǒng)治者的專橫意志。財產(chǎn)權(quán)是抵制統(tǒng)治權(quán)利擴張的最牢固的屏障，是市民社會和民間政治力量賴以根植和獲取養(yǎng)料的土壤，它對人類一切精神文明和物質(zhì)文明的巨大進步產(chǎn)生了深遠影響。

第二：集體土地也要負擔社會義務?，F(xiàn)代憲法通常會基于社會公共福利的原則對經(jīng)濟自由、財產(chǎn)權(quán)利進行限制，這種限制也被稱為“（公共）政策上的制約”，這種制約是從權(quán)利的外部所加諸的，并且為憲法的價值目的本身所允許的制約。集體土地也承擔著這樣的功能。

財產(chǎn)權(quán)的保護在現(xiàn)代法律體系中具有這兩個緯度，即民法的保護（私法的保護）和憲法的保護（公法的保護）。一般意義而言，其中第二種維度上財產(chǎn)權(quán)就是要防止政府任意的侵犯私人的財產(chǎn)支配權(quán)。然而這樣的財產(chǎn)權(quán)在保障了即得利益的同時，又可能與主體所承擔的社會義務相違背，因而有效的實現(xiàn)社會權(quán)利就需要對財產(chǎn)、資源重新分配，稅收的意義在于此，財產(chǎn)的征收、征用的意義也在于此。在承認個體財產(chǎn)權(quán)利的同時，在個人權(quán)利與社會權(quán)利的沖突與對峙中協(xié)調(diào)、平衡，形成征收、征用制度。財產(chǎn)權(quán)的諸多對象中，土地因為具有不可移動的屬性，位置無法變更，具有不可替代的屬性，因此國家在為推行公共事業(yè)和公共利益需要土地時，為了防止土地權(quán)利人拒絕出售或拉抬價格，往往通過征收、征用借助行政權(quán)利來實現(xiàn)。

當然，我們知道憲政的基本精神就是要建立有限政府，因此政府任何權(quán)力的行使都必須十分謹慎，表現(xiàn)在法律上就是要從目的和程序上限制、規(guī)范政府的權(quán)力行使。因此，雖然各國通常都賦予政府征收、征用的權(quán)力，然而通常法律上會限制征收征用的形式即通常要求征收征用要滿足一定條件。

二、我國現(xiàn)行土地征收征用法律制度的不足

在我國現(xiàn)行法律體中，《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等一些列法律、法規(guī)為土地征收、征用制度的合法運行提供了法律基礎(chǔ)?，F(xiàn)行憲法第10條第三款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給與補償?！段餀?quán)法》、《土地管理法》法律法規(guī)也對土地征收征用做出了相應規(guī)定。在有關(guān)土地征收、征用的法律制度中，仍然存在以下不足，這些不足直接影響了被征收人相應權(quán)利的實現(xiàn)。

（一）集體土地所有權(quán)主體不明。集體土地所有權(quán)是一定范圍內(nèi)的農(nóng)民共同所有的所有權(quán)形式，但是集體中的成員不能以個人身份享有集體土地所有權(quán)，對于集體土地和其他集體財產(chǎn)不享有可以分割的特定分額。作為集體土地所有權(quán)的主體，農(nóng)民所有的權(quán)利表現(xiàn)為名義上的。

“如果財產(chǎn)缺乏所有權(quán)的主體，任何人都不會有足夠的積極性去充分利用它，或者防止人民去自私的加以利用”，[2]正因為如此，集體土地所有權(quán)的多數(shù)人主體反而弱化了對集體土地的保護。

（二）征收征用程序的界定不明。土地的征收和征用是限制土地所有權(quán)的兩種重要方式。82年憲法原條文并未區(qū)別兩者的不同，2004年憲法修正加入了土地征收的內(nèi)容，但也并未就兩者的含義做出界定?！段餀?quán)法》第42、44條分別規(guī)定了征收征用的概念和性質(zhì)，可以說是法律上第一次對征收征用概念作了清楚的表達和區(qū)分。按照這兩個條款的規(guī)定，征收要改變所有權(quán)，而征用不移轉(zhuǎn)所有權(quán)，只是在緊急狀況下為了公共利益臨時使用單位和個人的財產(chǎn)。物權(quán)法在法律層面對征收征用的概念做出區(qū)分，而究竟如何“依法”征收征用，還是缺乏依據(jù)的，有關(guān)征收的法律對于征收的具體程序規(guī)定的甚少。。

（三）公共利益條款界定不明。公共利益一詞，有學者稱其為“公法學的基本核心范疇”，是一個在法律文本中頻現(xiàn)的詞語。如現(xiàn)行憲法第10條第3款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?，F(xiàn)行憲13條第3款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收征用補償。物權(quán)法42條第1款規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。在多數(shù)文本中，公共利益作為限制政府征收征用權(quán)的制約條款，在物權(quán)保護語境下意義非凡。學界對其內(nèi)涵的爭論隨《物權(quán)法》的制定而逐步升溫。然而如何界定公共利益一詞，能否對公共利益進行界定，由誰進行界定等問題，包括《物權(quán)法》在內(nèi)的這些法律文本不約而同地采取了回避的態(tài)度，這不能不說是種遺憾。

（四）補償制度存在不足。對土地征收的補償沒有原則性規(guī)定我國目前的法律對土地征收的規(guī)定很少,憲法當中只規(guī)定了國家在必要時候可以對土地進行征收或是征用,并且給予補償。而對于如何補償卻沒有原則性規(guī)定,只是在《土地管理法》中規(guī)定了補償標準。

《土地管理法》規(guī)定“:土地補償費是該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍,安置補償費是4-6倍,”同時還規(guī)定“補償費和安置費的綜合最高不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍?！边@樣的補償標準過于單一、同時不能很好的反應土地的應有價值，無法使農(nóng)民在土地的置換與交易過程分享發(fā)展的成果。

（五）司法救濟制度存在缺陷。德國基本法第14條“關(guān)于征收補償額度之爭議，由普通法院管轄之。。。。”。最高法院在2005年7月29日公布的司法解釋《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定：下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，涉及承包地征收補償費用分配的糾紛，人民法院應當依法受理。但是集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。目前對于征地糾紛的司法救濟還是存在不足的。

三、完善我國土地征收征用法律制度的路徑

（一）制定征收征用法。在我國雖然涉及到土地的征收征用的法律、法規(guī)很多，但仍然缺乏一套專門的征收征用制度。如前所述，憲法、物權(quán)法雖然在制度上對征收征用進行規(guī)定，但是何為公共利益，如何依法征收，對于征收文件或征收行為的救濟，都沒有統(tǒng)一的明確的法律依據(jù)。在物權(quán)法已經(jīng)對征收征用做出區(qū)分的情況下，著手制定統(tǒng)一的〈征收征用法〉，為真正的“依法”征收征用，提供依據(jù)。

（二）明確公共利益的含義。公共利益不得不界定，在目前的可行的界定方法中，可以兼采概括式和排除式的界定方法。筆者認為認定構(gòu)成公共利益含義至少參考以下要素：

1、利益主體：非特定的多數(shù)人。公共利益強調(diào)利益的“公共性”，因此排除僅為個體或部分個體的多數(shù)人之利益。同時這一多數(shù)人要求為不特定，以排除某些地區(qū)為“地方利益”以局部代替全局、或損壞其他地區(qū)而進行的事項。但是對這一點的解讀不能認為所有涉及個人利益的就都是非公共利益的性質(zhì)，在某些情況下，個人利益與公共利益可以雙贏。2、利益性質(zhì)：排除經(jīng)營性利益。由于公共利益是對政府行使行政權(quán)進行征收征用的最優(yōu)利的限制，因此如果公共利益一次如果被泛化，就將使政府權(quán)力泛濫橫行，這顯然有違我們建立有限政府的憲政原則。允許政府進行征收征用，但政府不能進行經(jīng)營性行為。目前政府在很多土地的征收、征用轉(zhuǎn)向了經(jīng)營性、消費性的使用，無形之間政府以“經(jīng)營”土地的方式攫取了本應該屬于物權(quán)人的利益。

3、利益順序：政府決策可能惠及多種利益，而作為征收征用原因的公共利益在諸多利益中具有優(yōu)先性。這一要素需要從受益人的人數(shù)、受益的范圍、受益的緊迫程度來衡量。多數(shù)人的利益要優(yōu)先于少數(shù)人的利益（當然在這一點上要依照法定程序，依據(jù)人權(quán)原則，避免演變?yōu)槎鄶?shù)人的暴政）；緊迫程度高的公共利益比緊迫程度低的公共利益由優(yōu)先考慮。

（三）依法補償。如前所述我國目前的征地補償主要按照征地前用途，以若干年的平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)來計算補償數(shù)額。2004年國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》及2006年《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》規(guī)定在一定條件下可以提高一定的補償額度，但仍然改變不了標準過低的本質(zhì)。目前的征收征用辦法無法反映出土地的實際價值。另外，《土地管理法》將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上，即土地補償、安置補償、地上附著物與青苗的補償，與被征收土地有間接聯(lián)系及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。

因此完善土地征征用的補償制度可用以下方面進行：

（1）增加補償范圍，綜合各國的補償范圍，可以增加鄰接地損失補償，以及間接利益損失補償。鄰接地補償主要包括以下幾方面：由于土地征收，可能導致殘存的土地或鄰接地價格下跌或遭受其他損失；由于土地征收使殘地明顯難以用于以前所使用的目的時，土地所有人可以請求征收全部土地。間接利益補償指征地者在征地中利用原有財產(chǎn)進行盈利的活動受到

影響，因此被征地者還承擔了另外一些間接損失，包括營業(yè)停止或營業(yè)規(guī)模縮小的損失，建筑物遷移造成的租金損失等。這些損失也是應給予補償?shù)摹?/p>

（2）修正補償標準。在土地的征收征用的流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)民沒有分享到土地增值帶來的收益，而這部分利益被地方政府所獲得。這也是土地征收征用權(quán)濫用的原因之一。因此建議。以征地時的市場價格作為土地補償?shù)臉藴?，有時候還需要根據(jù)物價的變化做一定的調(diào)整。市場價格標準最有利于對被征地方的保護，也是補償標準發(fā)展的趨勢所在。同時也能夠使農(nóng)民分享到城市化、工業(yè)化的成果。

（四）強化司法救濟。土地征收征用引發(fā)的爭議大多數(shù)是通過行政裁決的方式來處理。如土地征收的安置補償，《土地管理法實施細則》第25條規(guī)定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府（省政府或國務院）裁決，并且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。可見實行的是行政終裁，征地相對人得不到司法救，能否征收、房產(chǎn)能否拆遷，由政府單方?jīng)Q定，也基本上沒有司法救濟手段。[3]因此應該在土地征收正用的程序中廣泛的引入司法審查，同時明確人民法院的對土地征收案件的管轄權(quán)。法律的最終目的就在于保障公民的權(quán)利和自由，而司法權(quán)的特性決定其能夠成為公民權(quán)利的最后一位保護神。在我國現(xiàn)階段關(guān)于征地的司法審查如前所述，僅針對于征地補償?shù)姆峙渚哂锌稍V性，而缺乏環(huán)節(jié)的司法審查。因此建議將征地程序全部納入司法審查的范圍尤其涉及以下事項：如公共利益目的爭議。當農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（一定數(shù)量）成員對征地的“公共利益”目的產(chǎn)生懷疑時，可以中立的司法機構(gòu)來界定該征收行為是否屬于公共利益行為；征地補償?shù)臄?shù)額爭議以及征地補償?shù)姆峙錉幾h。

（五）加強土地征收征用工作的監(jiān)督。據(jù)資料顯示我國的耕地面積已經(jīng)逼近到18億畝的紅色警戒線，造成這一現(xiàn)象的原因不乏是因為地方政府為了地方利益非法征收、征用造成的。地方政府對于集體經(jīng)濟組織的土地以公共利益的名義進行征收征用，再以低廉的價格轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，從中賺取相應的利益，在這個過程中，開發(fā)商以較小的成本得到了土地的開發(fā)權(quán)利，政府幾乎不付任何代價的得到土地的轉(zhuǎn)讓金，而唯獨農(nóng)民沒有分享到相應的利益成果，即便獲得補償費用、拆遷安置費用等補償，比起土地所具有的巨大商業(yè)價值仍然費不足道。所以，政府在這一過程中有時就是直接的推手，雖然國務院多次下發(fā)文件規(guī)范土地征收征用，依然難以抵擋巨大的經(jīng)濟利益帶得地方政府的刺激。因此，加強對土地征收征用的監(jiān)管工作，切實的落實可持續(xù)發(fā)展觀，是解決這一問題的又一重要路徑。

亞當·斯密說過：“只要社會中一日存在著財產(chǎn)不象上帝的法律那樣神圣的觀念，則我們的社會一日將不會擁有法律的力量和公共正義的力量去保護財產(chǎn)，于是無政府主義和暴政便由此開始了”[4]為了保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，限制政府征收征用的目的，重構(gòu)征收征用程序?qū)⑹遣坏貌唤鉀Q的問題。

參考文獻

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4.亞當·斯密.國富論.商務印書館.轉(zhuǎn)引自肖厚國〈所有權(quán)的興起與衰弱〉，1983.268