土地征用制度的不足及改善措施
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隨著我國城市化水平的不斷提高，城市用地不斷增多，需要大量征用農(nóng)村集體的土地。根據(jù)相關統(tǒng)計資料，城市化水平每提高一個百分點，就意味著平均減少耕地52.77萬公頃。與此相關的另一個方面則是失地或部分失地農(nóng)民的大量產(chǎn)生。由于目前我國正處于城市化發(fā)展的高漲階段，隨著工業(yè)化和城市化進程的速度加快，失地農(nóng)民群體還將以每年250～300萬的速度不斷擴大。失地農(nóng)民的安置問題已經(jīng)成為城市化進程和改革發(fā)展的重要因素。
1、失地農(nóng)民社會保障安置的制度設計與難點
自2003年起上海、江蘇和浙江等省市首先實行“土地換保障”的思路后，全國各地紛紛學習和參考這些地區(qū)的做法。“土地換保障”在維護農(nóng)民的根本利益、保障其長期生活穩(wěn)定沒發(fā)揮了一定作用。不過就如何建立失地農(nóng)民社會保障制度，各地的情況和條件不同，目前都處在探索之中，并且著重考慮的是失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題。其中主要有這樣幾種模式：
1.1繼續(xù)實行被征用土地以前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。有些地方暫時沿用農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險，但由于這項制度是在農(nóng)村低生活水平的基礎上，以低保障、廣覆蓋為原則制定的，無論在基金的繳納，還是養(yǎng)老金的測算上都低于城鎮(zhèn)的生活保障水平，因此實際上無法保障失地“非農(nóng)化”后的生活水準。
1.2直接加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。此類制度可以使被征地農(nóng)民直接融入城鎮(zhèn)居民，達到相應的生活水平。但是按現(xiàn)行政策規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，保費的繳費期限不能少于15年，這就限制了那些年齡偏大的失地農(nóng)民。
1.3建立社區(qū)式的農(nóng)民退休制度。東部少數(shù)發(fā)達地區(qū)嘗試建立了該制度，但由于需要強大的集體經(jīng)濟作為支持，此模式的實用性也十分有限。而且集體經(jīng)濟應對市場風險的能力也影響該制度的運行和長久性。
2.1所有權主體不清造成農(nóng)民的權益受損?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，統(tǒng)一支配。而當集體組織的所指并不清晰、主體不確定時，村民小組、村委會甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府都成為集體土地的支配者，并互相爭權奪利。由于對土地補償?shù)姆峙淙鄙倬唧w細則，土地補償在征地補償中占的份額又大，一些地區(qū)發(fā)生了村干部隨意截留、私分補償款等，引起群眾不滿。
2.2集體土地所有權主體不清使得農(nóng)民雖然在原則上享有占有、使用、處置土地利益的權利，但在土地的征用、補償問題上并沒有與國家進行平等對話的法律地位。政府有權利“強制性”地將集體土地征用為城市公共利益的建設用地，但與作為土地真正所有者與農(nóng)地需求者的農(nóng)民之間處于隔離狀態(tài)，不發(fā)生直接的經(jīng)濟和信息聯(lián)系?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地原用途給予補償”。這實際上排除了被征地農(nóng)民參與增值收益分配的機會。征地補償沒有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改變，經(jīng)常會導致地價的上升。按照馬克思的地租理論，對增值部分的分配應考慮被征地者的利益。國家有關統(tǒng)計資料顯示，土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約得60～70%，村一級集體經(jīng)濟組織得25～30%，農(nóng)民個人只得5～10%。總體上，土地的補償費和安置補助費只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低農(nóng)民的生活水準，卻沒有考慮到土地改變用途后的級差地租，也沒有充分考慮到被征用土地后的這些農(nóng)民將成為新市民，生活費用水平必然提高的客觀事實。
3、完善失地農(nóng)民社會保障安置的對策思考為失地農(nóng)民建立相應的社會保障，受到很多客觀因素的制約。比如，由于征地補償標準偏低，加上財政補貼能力有限，社會保障基金缺口很大。另外，如果按照城鎮(zhèn)模式建立統(tǒng)賬結合的社會保險，需要個人有相當?shù)木蜆I(yè)能力，但失地農(nóng)民在城市正式部門就業(yè)具有相當?shù)碾y度，因此很難通過充分就業(yè)的途徑來建立失地農(nóng)民的個人賬戶。
3.1對現(xiàn)行的土地征用制度進行改革，是建立失地農(nóng)民社會保障的重要前提。構建新型的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度，明確農(nóng)民承包土地所具有的“占有、使用、收益、處置”的完整物權制度。凡經(jīng)營性土地，政府不得強制征用。當非公益經(jīng)營項目獲得政府批準需要征用農(nóng)民的土地時，農(nóng)民有權選擇以市場方式公平地兌現(xiàn)土地私權利的價值。完善土地征用補償制度，提高征地補償標準。打破計劃經(jīng)濟模式下政府定價的做法，遵循價值規(guī)律，以市場價格生成土地補償費，應當成為未來我國征地改革的必然方向。建立合理的失地農(nóng)民社會保障安置制度。目前需要建立既符合現(xiàn)實實際，又便于今后與城鎮(zhèn)社會保障相銜接，且具有可操作性的社會保障安置方案。
3.2確立失地農(nóng)民社會保障與城市保障體系銜接的時間進度表。失地農(nóng)民社會保障的內容應該包括基本生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險。但對于失地農(nóng)民來說，這些保障內容的迫切程度不同，層次也不同。從前面提到的幾種安置模式來看，當前各地所建立的失地農(nóng)民社會保障安置辦法主要考慮的是養(yǎng)老保險，其他方面暫時沒有建立。各地對失地農(nóng)民是否應該納入城市“低?！币矝]有統(tǒng)一的看法。
3.3建立失地農(nóng)民社會保障資金的合理籌措方式。需要堅持政府、集體、個人三方負責的原則，強調權利和義務對等，保證資金到位和安全運轉。專家建議建立社會保險的城鄉(xiāng)轉移、統(tǒng)籌機制；將征地人口原有的農(nóng)村社會保險積累隨個人轉移，保持個人積累的連續(xù)性；還可以將農(nóng)村集體資產(chǎn)的一部分轉移到失地農(nóng)民的基本社會保障基金。
3.4將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)工程。經(jīng)過不斷努力，城市下崗職工這個專有詞匯即將走出歷史舞臺。而在下崗失業(yè)人員再就業(yè)方面我們積累了一定的經(jīng)驗。當前，需要政府有關部門承擔起為失地農(nóng)民進行教育培訓、技能培訓的責任，幫助他們提高就業(yè)能力，適應城市的崗位需求。因為就業(yè)是最好的保障，是讓這些失地農(nóng)民像其他市民一樣正常生活的唯一途徑，也是讓這一人群盡快融入城市的最好辦法。
