深化道路運(yùn)輸行政審批制度改革的思考
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內(nèi)容摘要道路運(yùn)輸行政審批是道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，涉及到行業(yè)管理部門與道路運(yùn)輸市場的關(guān)系、行政權(quán)力與行政相對人權(quán)利的界定和權(quán)力方式運(yùn)作方式等諸多重要問題。黨的十六大和十六屆三中全會為行政審批改革指明了方向，《行政許可法》的出臺，也為依法審批提出了具體要求。本文立足于我省道路運(yùn)輸行政管理實(shí)踐，為進(jìn)一步深化道路運(yùn)輸審批改革，加強(qiáng)源頭治腐，建立高效、透明、服務(wù)的行業(yè)管理部門作了初步探討。
我省道路運(yùn)輸行政審批改革的基本情況
從年月起，按照省委、省政府的改革要求，在省交通廳的領(lǐng)導(dǎo)下，省運(yùn)管局對我省道路運(yùn)輸管理審批事項(xiàng)進(jìn)行了全面的自查清理，共上報(bào)審批事項(xiàng)項(xiàng)。經(jīng)過改革，保留項(xiàng)、轉(zhuǎn)核準(zhǔn)項(xiàng)、轉(zhuǎn)備案項(xiàng)、委托協(xié)會項(xiàng)、，委托市（州）項(xiàng)、下放項(xiàng)、取消項(xiàng)。合計(jì)保留項(xiàng)，占；改革項(xiàng)，占。達(dá)到了省政府下達(dá)的保留項(xiàng)不超過的目標(biāo)。制定了嚴(yán)密的審批操作規(guī)程，建立了主辦部門審批負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)了行政審批行為的監(jiān)督制約。下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推行審批制度改革厲行簡政放權(quán)的意見》，明確下放了一批道路運(yùn)輸審批事項(xiàng)。根據(jù)形勢及時(shí)推出條便民措施，規(guī)定了審批期限，簡化了審批手續(xù)，方便了老百姓辦理道路運(yùn)輸審批業(yè)務(wù)。
經(jīng)過近三年來的行政審批制度改革，取得了明顯的效果。從運(yùn)行情況來看，一是審批行為逐步規(guī)范。落實(shí)交通行政執(zhí)法“公示制”和“責(zé)任制”，公布審批的對象、主體、項(xiàng)目、條件、程序、時(shí)限等，明確了各分管領(lǐng)導(dǎo)和審批人員的責(zé)任，實(shí)行透明運(yùn)作，規(guī)范化管理；二是審批方式有所改進(jìn)。在部分地方推行了“窗口式辦文”制度。有的地（市）運(yùn)管部門在當(dāng)?shù)卣慕M織下，將審批業(yè)務(wù)集中到行政審批中心，實(shí)行“一站式辦公，一條龍服務(wù)”；三是審批監(jiān)督進(jìn)一步強(qiáng)化。通過落實(shí)交通行政執(zhí)法“督察制”和“錯(cuò)案與執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制”，加強(qiáng)了審批行為的監(jiān)督力度。
我省道路運(yùn)輸行政審批制度改革存在的主要問題
總的來看，我省道路運(yùn)輸審批制度改革，促進(jìn)了管理職能的轉(zhuǎn)變，改善了道路運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，提高了行政效率，收到了良好的社會、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但是還存在一些問題，必須通過深化改革來解決。
（一）思想解放程度不夠。
當(dāng)前，有些同志受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，“官本位”思想仍比較嚴(yán)重，服務(wù)意識淡薄，認(rèn)為行政審批就是行政管理的唯一方法，離開了審批，就失去了管理手段，甚至?xí)魅醪块T權(quán)力，在思想上依戀“審批經(jīng)濟(jì)”；也有些同志認(rèn)為行業(yè)審批越多，管理部門對企業(yè)監(jiān)管的力度越強(qiáng)，市場主體的質(zhì)量越高。但實(shí)踐證明，行業(yè)審批過多、過濫，嚴(yán)重地阻礙了運(yùn)輸生產(chǎn)力的發(fā)展?！皣?yán)而又嚴(yán)”的審批既沒有提高市場主體的質(zhì)量，也沒有維護(hù)好市場的經(jīng)濟(jì)秩序，致使行業(yè)管理部門窮于應(yīng)付事務(wù)性工作。
（二）行政審批立法滯后。
長期以來，交通部門習(xí)慣于運(yùn)用行政手段進(jìn)行行業(yè)管理，不注重行業(yè)法制建設(shè)，導(dǎo)致運(yùn)管征稽行政審批的法制化程度不高。主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是審批依據(jù)效力不高。仍在執(zhí)行的審批事項(xiàng)中，絕大部分是以交通部及其他部委規(guī)章為依據(jù)的，占；以地方性法規(guī)為依據(jù)的僅占；以國家法律、行政法規(guī)為依據(jù)的一項(xiàng)也沒有。二是操作性不強(qiáng)。我省的《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》雖然法律效力較強(qiáng)，但其中涉及到的審批事項(xiàng)大部分是對部委規(guī)章的審批事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)可或?qū)煌ü芾聿块T授權(quán)，對審批的條件、程序、方式、范圍、監(jiān)督等沒有明確規(guī)定，隨意性大，操作性不強(qiáng)。三是計(jì)劃色彩濃厚。在目前執(zhí)行的審批事項(xiàng)中，相當(dāng)一部分已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)則要求。四是設(shè)立的隨意性大。如行政審批行為（行政許可行為）是外部行政行為，交通管理部門的內(nèi)部文件，只對運(yùn)政管理工作人員產(chǎn)生效力，不對管理相對人產(chǎn)生效力，嚴(yán)格意義上講，不能作為審批依據(jù)。此外，甚至還有一些一般的規(guī)范性文件也在設(shè)立審批事項(xiàng)。審批立法滯后的狀況已經(jīng)不能適應(yīng)依法行政的要求。
（三）管理職能轉(zhuǎn)變不到位。
我省運(yùn)管征稽行政審批制度與市場經(jīng)濟(jì)和的依法行政、依法管理、平等競爭、開放市場、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有較大距離。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
⒈市場資源配置仍以計(jì)劃手段為主。道路運(yùn)輸行業(yè)主管部門運(yùn)用行政審批，對運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)實(shí)行直接管，從市場準(zhǔn)入、運(yùn)力投放、經(jīng)營規(guī)模到運(yùn)價(jià)確定以及市場退出都要通過審批來實(shí)現(xiàn)，限制了社會經(jīng)濟(jì)資源的合理流動、市場主體的公平競爭和自主決策，妨礙了市場機(jī)制對社會經(jīng)濟(jì)資源配置的基礎(chǔ)性作用的正常發(fā)揮，影響了道路運(yùn)輸市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和運(yùn)輸生產(chǎn)力的發(fā)展。
⒉對民營經(jīng)濟(jì)歧視性待遇。如：客運(yùn)市場準(zhǔn)入和資質(zhì)評審的許多規(guī)定就是針對民營經(jīng)濟(jì)的“隱性禁區(qū)”和“進(jìn)入壁壘”，自覺不自覺地在維護(hù)交通專業(yè)運(yùn)輸企業(yè)的壟斷利益，造成了市場主體的不公平競爭，與規(guī)則的“國民待遇”、“非歧視”原則相背離。
⒊行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不完善。我省道路運(yùn)輸行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)沒有和交通管理部門徹底脫鉤，還沒有實(shí)現(xiàn)政社分離。省道路運(yùn)輸協(xié)會以及各地方道路運(yùn)輸協(xié)會都掛靠在行業(yè)主管機(jī)關(guān)，相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不健全，絕大多數(shù)與行業(yè)主管部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。由于我省道路運(yùn)輸行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性和公正性，使應(yīng)由行業(yè)組織和社會中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)的審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)移不出去，已發(fā)文轉(zhuǎn)移的審批事項(xiàng)也不能落實(shí)到位，從而影響了我省運(yùn)管征稽行政審批改革的進(jìn)展。
（四）改革精神貫徹落實(shí)不夠理想。為了方便人民群眾申請辦理道路運(yùn)輸審批事項(xiàng)，省局下放了一些審批權(quán)限，并推出條便民措施，由于基層運(yùn)管機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)不到位，沒有起到良好的效果，有的審批事項(xiàng)辦理起來更加困難，這與審批改革的初衷相悖，其中既有思想解放不夠、貫徹不力的原因，也有制度不健全、缺乏監(jiān)督的原因。
進(jìn)一步深化運(yùn)管征稽行政審批制度改革的建議
黨的十六大指出：“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和社會公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批?！蔽沂∵\(yùn)管征稽行政審批改革，要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹黨的十六大精神，按照省委、省政府的要求，加快運(yùn)管征稽行政審批的法制化建設(shè)進(jìn)程，在本行業(yè)做好行政審批制度創(chuàng)新，進(jìn)一步規(guī)范審批行為，鞏固改革成果，逐步建立科學(xué)的管理機(jī)制、規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變行業(yè)管理職能，促進(jìn)依法行政，提高行政效能。
（一）加快運(yùn)審批立法，實(shí)現(xiàn)依法審批。
《中華人民共和國行政許可法》對行政許可的設(shè)立、實(shí)施、程序等作出了明確規(guī)定。因此，深化審批制度改革的首要任務(wù)就是將行政審批行為納入法制化、制度化的軌道。
⒈立足于我省道路運(yùn)輸管，理工作實(shí)際，積極為即將出臺的全國性的《道路運(yùn)輸條例》提出合理化建議，對道路運(yùn)輸行政審批涵義、審批原則、審批機(jī)關(guān)及其管轄，對道路運(yùn)輸審批內(nèi)容、條件、時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及對相對人的救濟(jì)措施、責(zé)任追究等方面都要進(jìn)行明確具體的規(guī)定，以適應(yīng)《行政許可法》出臺以后依法審批的要求。
⒉按照建立市場經(jīng)濟(jì)體制和規(guī)則要求，結(jié)合國家的大政方針、法律法規(guī)，盡快修改《湖北省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》，取消一些不合理、不必要的審批事項(xiàng)，進(jìn)一步規(guī)范、明確保留的審批事項(xiàng)。要明確以下幾點(diǎn)：第一，明確許可的實(shí)施機(jī)關(guān)，需要級別管轄的，要明確由哪一級交通主管部門（運(yùn)管機(jī)構(gòu)）具體實(shí)施；第二，明確設(shè)定許可的條件，《條例》中涉及到的許可事項(xiàng)（比如各類道路運(yùn)輸業(yè)的開業(yè)），條件要準(zhǔn)確明了，減少審查機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)；第三，申請的程序及有關(guān)的期限，有更強(qiáng)的可操作性；第四，明確新的審批制度，如：主要客運(yùn)班線實(shí)行服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)，按照公開、公正的原則面向社會實(shí)行服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)，農(nóng)村客運(yùn)實(shí)行報(bào)備制，危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸、跨境運(yùn)輸實(shí)行嚴(yán)格的審批制，其他道路運(yùn)輸業(yè)實(shí)行審核制或登記制。
（二）加強(qiáng)審批監(jiān)督，推進(jìn)廉政建設(shè)。
建立和完善監(jiān)督約束機(jī)制是確保道路運(yùn)輸行業(yè)管理部門依法行政、規(guī)范行使審批權(quán)的關(guān)鍵。一要健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。明確審批人員的責(zé)任和義務(wù)，制定嚴(yán)厲的懲戒措施，由上級運(yùn)管征稽機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT監(jiān)督人員對下級運(yùn)管征稽機(jī)構(gòu)或?qū)徟藛T的審批行為進(jìn)行監(jiān)督。二要建立外部監(jiān)督機(jī)制。對審批機(jī)關(guān)和審批人員的違法違紀(jì)行為實(shí)行社會舉報(bào)制度；對審批事項(xiàng)的增設(shè)、變更、撤銷，以及審批依據(jù)、條件、程序等實(shí)行公示制度；對審批結(jié)果不服，允許相對人申請復(fù)議或提起訴訟的救濟(jì)制度；接受人大、政協(xié)以及專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)對行政審批行為的監(jiān)督。三要建立審批責(zé)任追究制。對違法審批、越權(quán)審批或者審批不當(dāng)造成嚴(yán)重后果者，應(yīng)當(dāng)依法追究其行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，要移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。以確保審批的公正性，防止腐敗行為的發(fā)生。
（三）探索審批公開制度，實(shí)行“陽光政務(wù)”。
一要積極推行辦事公開制度。在道路運(yùn)輸行政審批過程中，應(yīng)當(dāng)將各項(xiàng)審批的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序和期限以及申請人應(yīng)當(dāng)提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示，作出審批決定后，要將有關(guān)決定和申請人的資料予以公開，允許公眾查閱。二要設(shè)立行政審批聽證制度。凡是行政審批行為對相對人不利或可能給第三人的權(quán)益造成重大影響的事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)舉行聽證，充分聽取各方面意見，特別是公眾和專家的意見。比如，對道路旅客運(yùn)輸班線的審批、設(shè)置和調(diào)整，應(yīng)當(dāng)聽取沿線旅客、其他有關(guān)道路運(yùn)輸經(jīng)營者的意見。
（四）規(guī)范審批程序，建立便民服務(wù)制度。
審批是管理，也是服務(wù)。各級道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)要本著簡化手續(xù)、提高效率、加強(qiáng)服務(wù)的原則，簡化、規(guī)范審批程序，方便群眾申請和獲得批準(zhǔn)。一是相對集中審批。按照地方人民政府組織規(guī)劃集中辦理道路運(yùn)輸行政審批，本著精簡、便民、效能、統(tǒng)一的原則，實(shí)行“一站式辦公，一條龍服務(wù)”，將申請轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理；二是一個(gè)機(jī)構(gòu)對外。各級道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理申請、送達(dá)是否批準(zhǔn)的決定，避免多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對外；三是改進(jìn)審批方式。根據(jù)條件，積極推行“電子政務(wù)”、“網(wǎng)上審批”，方便人民群眾辦理各類道路運(yùn)輸審批事項(xiàng)。四是方便更正補(bǔ)充。申請人提出的申請材料存在當(dāng)場更正的文字錯(cuò)誤、計(jì)算錯(cuò)誤以及類似錯(cuò)誤的，受理機(jī)構(gòu)可以要求申請人當(dāng)場更正，經(jīng)申請人同意也可以由受理機(jī)構(gòu)主動更正；受理機(jī)構(gòu)不得以申請材料存在當(dāng)場可以更正的錯(cuò)誤為由拒絕受理。申請材料不齊全或者不符合法定形式的，受理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)一次性告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容。五是規(guī)定期限辦理。對于營運(yùn)車輛的入籍、轉(zhuǎn)籍、過戶，以及道路運(yùn)輸證、從業(yè)資格證的辦理、變更、補(bǔ)辦，應(yīng)當(dāng)核實(shí)情況當(dāng)場作出處理決定；其他道路運(yùn)輸審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)規(guī)定的期限內(nèi)作出審批決定。
（五）推進(jìn)管理創(chuàng)新，發(fā)展、規(guī)范行業(yè)組織。
道路運(yùn)輸行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)的發(fā)育狀況，是制約和影響我省運(yùn)管征稽審批改革的一個(gè)重要因素。按照規(guī)范化的要求培育和發(fā)展道路運(yùn)輸中介組織，真正把可以通過市場機(jī)制自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社會，把行業(yè)管理部門的工作重點(diǎn)從以審批為主轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場管理、社會服務(wù)和公共事務(wù)上來，少管微觀，管好宏觀。
⒈做好行業(yè)組織的培育和規(guī)范管理工作。按照合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量的要求，重點(diǎn)把各級道路運(yùn)輸協(xié)會培育、發(fā)展成為符合市場經(jīng)濟(jì)需要的行業(yè)組織；對道路運(yùn)輸協(xié)會的地位、作用、職能、內(nèi)部組織制度以及運(yùn)作方式等加以規(guī)范，指導(dǎo)其依法有序地開展活動；推進(jìn)道路運(yùn)輸協(xié)會管理體制改革，科學(xué)界定行業(yè)管理部門行業(yè)協(xié)會的職能范圍，對可由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的事項(xiàng)，依法轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會。
⒉加強(qiáng)對社會中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。按照政社分開的原則，做好道路運(yùn)輸中介機(jī)構(gòu)的清理整頓和脫鉤改制工作，實(shí)現(xiàn)中介機(jī)構(gòu)與交通管理部門徹底脫鉤，避免權(quán)力介入服務(wù)市場，保證中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立、客觀、公正執(zhí)業(yè)；規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)自我管理，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，強(qiáng)化執(zhí)業(yè)責(zé)任，提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量；加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)及其執(zhí)業(yè)人員的監(jiān)督管理，建立健全責(zé)任追究制，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，維護(hù)道路運(yùn)輸市場秩序。
