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《土地管理法》頒布實(shí)施21年期間，清理整頓違法違規(guī)用地的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)持續(xù)開(kāi)展、此起彼伏，違法用地行為雖然得到了有效的控制，但仍然沒(méi)有得到根治。怎樣才能杜絕土地違法違規(guī)行為，走出“違法用地—清理整頓，再違法用地—再清理整頓”的怪圈？筆者試從違法用地產(chǎn)生的原因和根除土地違法違規(guī)案件的措施兩個(gè)方面進(jìn)行闡述。

一、國(guó)土資源違法違規(guī)案件的發(fā)生，有利益驅(qū)動(dòng)、管理不善、體制不順、執(zhí)法不力等多方面原因

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，投資者追求投資成本的最小化，引發(fā)違法違規(guī)用地問(wèn)題頻繁發(fā)生

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為各級(jí)政府的首要任務(wù)。投資、消費(fèi)、出口是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三駕馬車(chē)，產(chǎn)品是出口還是內(nèi)銷(xiāo)不是地方政府說(shuō)了算，消費(fèi)亦然，那么只剩下“投資”是地方政府可以操控的了。地方政府通過(guò)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，通過(guò)招商引資加大工業(yè)投資，通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)加大對(duì)固定資產(chǎn)的投資，可以使GDP指標(biāo)得到快速提升，財(cái)政收入大幅增加。這樣既能凸顯政績(jī)又能“發(fā)財(cái)”的好事有誰(shuí)不愿意干呢？

無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；無(wú)論是辦工廠還建商場(chǎng)，都離不開(kāi)土地資源。在投資客商追求投資成本最小化和國(guó)家實(shí)行緊縮“地根”的雙重壓力下，一些地方政府為了爭(zhēng)奪投資客商，不惜低價(jià)出讓土地，強(qiáng)占農(nóng)民集體土地等違法行為來(lái)滿(mǎn)足投資客商追求投資成本最低化的欲望，使政府成為違法用地的主體。非法占地、未批先用、以租代征等違法用地現(xiàn)象層出不窮。

（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不清，使農(nóng)民的土地所有權(quán)難以保障

我國(guó)土地的產(chǎn)權(quán)制度是實(shí)行社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有的土地也稱(chēng)為國(guó)有土地，國(guó)有土地的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬界線(xiàn)十分清晰，國(guó)有土地所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，其具體的管理職權(quán)由國(guó)務(wù)院以授權(quán)的方式，委托縣級(jí)以上地方人民政府管理，所有權(quán)主體明確，所有權(quán)可以得到充分的行使。

而農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體是誰(shuí)呢？從法理上講，農(nóng)民集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于該集體濟(jì)組織內(nèi)的全體成員所有。然而對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的全體成員又如何行使其所有權(quán)呢，法律上又沒(méi)有明確的規(guī)定。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，土地所有權(quán)的農(nóng)民集體所有，往往變成村委會(huì)所有，土地占用、租賃，轉(zhuǎn)讓、收益和分配往往都由村委會(huì)說(shuō)了算，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民基本上不存在對(duì)本集體所有土地的控制權(quán)和管理權(quán)。我們知道農(nóng)民集體土地中大多數(shù)是農(nóng)用地，由于農(nóng)民集體土地存在產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)民集體土地就很容易失去主人的保護(hù)，非常容易遭到非法占用。

（三）對(duì)違法用地處理偏輕，處罰不到位，對(duì)違法責(zé)任人的責(zé)任追究不到位，助長(zhǎng)了違法用地歪風(fēng)的滋生蔓延

俗話(huà)說(shuō)：“端誰(shuí)的碗，服誰(shuí)的管”。作為具有土地管理職責(zé)的各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)，雖然國(guó)家從2005年開(kāi)始就進(jìn)行了國(guó)土資源部門(mén)機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)了省以下垂直管理，但卻是“垂管、垂管，只管官，不管碗”，人、財(cái)、物仍然歸口地方政府管理，國(guó)土資源部門(mén)仍是地方政府的組成部門(mén)，掌握好保護(hù)資源與保障發(fā)展契合點(diǎn)，確實(shí)難度很大。

而恰恰在違法違規(guī)用地案件中，各級(jí)地方政府成了土地違法違規(guī)案件的主體，在招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，低價(jià)出讓土地，非法占用土地，非法批準(zhǔn)占用土地的往往都是當(dāng)?shù)卣?guó)土資源部門(mén)在人、財(cái)、事方面受地方節(jié)制，一些地方也只好看當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的臉色行事，在對(duì)待違法用地問(wèn)題上是：處罰偏輕，處理偏軟，欺上瞞下，左右為難。對(duì)地方政府違法用地行為的監(jiān)管存在著嚴(yán)重的缺失。違法用地處理偏輕，處罰不到位，對(duì)違法責(zé)任人的責(zé)任追究不到位等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，致使違法用地成本低于依法用地成本，助長(zhǎng)了違法用地歪風(fēng)的滋生漫延。

二、在現(xiàn)有的國(guó)土資源管理體制下，只有建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，才能從根本上解決違法用地屢禁不止的問(wèn)題。

（一）進(jìn)一步完善國(guó)土資源違法案件的發(fā)現(xiàn)機(jī)制

及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。目前我們現(xiàn)有的違法用地發(fā)現(xiàn)途徑有：一是靠衛(wèi)星照片發(fā)現(xiàn)一定范圍內(nèi)的土地使用情況，通過(guò)排查發(fā)現(xiàn)違法用地，優(yōu)點(diǎn)是及時(shí)全面，缺點(diǎn)是準(zhǔn)確性差，仍然需要當(dāng)?shù)氐膰?guó)土部門(mén)投入大量排查與核實(shí)工作；二是各級(jí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍通過(guò)執(zhí)法巡查發(fā)現(xiàn)違法用地問(wèn)題，優(yōu)點(diǎn)是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題直接、具體、準(zhǔn)確、可靠，但對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，工作面廣量大，難以實(shí)施。三是通過(guò)群眾揭發(fā)、舉報(bào)發(fā)現(xiàn)違法用地現(xiàn)象，優(yōu)點(diǎn)是行政成本少，缺點(diǎn)是發(fā)現(xiàn)的只是個(gè)別問(wèn)題，不全面。

如何讓天上的衛(wèi)片、地面的巡查以及群眾舉報(bào)等途徑獲得的信息實(shí)現(xiàn)共享，讓其優(yōu)勢(shì)相補(bǔ)？筆者認(rèn)為：有必要建立一個(gè)規(guī)范完善的“國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察信息系統(tǒng)”，把衛(wèi)片圖斑數(shù)據(jù)、地面的巡查以及群眾舉報(bào)等途徑獲得的信息數(shù)據(jù)及時(shí)在信息系統(tǒng)中。同時(shí)，還要建立執(zhí)法巡查責(zé)任制度以及與之相配套的數(shù)據(jù)上傳制度，防止瞞報(bào)、漏報(bào)情況的發(fā)生。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)上級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)下級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的有效監(jiān)管。

要建立執(zhí)法巡查情況通報(bào)制度，增強(qiáng)各級(jí)政府依法管地，依法用地的責(zé)任感。國(guó)土資源部門(mén)在完成每一次土地執(zhí)法巡查工作后，要將執(zhí)法巡查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、土地管理法律、法規(guī)的執(zhí)行情況及時(shí)向同級(jí)人民政府匯報(bào)，并提出處理建議，同時(shí)向下級(jí)人民政府通報(bào)執(zhí)法巡查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和有關(guān)情況，這樣不僅為國(guó)土資源管理工作爭(zhēng)取了主動(dòng)，同時(shí)也增強(qiáng)了政府領(lǐng)導(dǎo)依法管地，依法用地責(zé)任感。

（二）進(jìn)一步完善對(duì)違法用地行為的制止機(jī)制

在國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作中，調(diào)查取證難、執(zhí)行難、制止難追究難等問(wèn)題，一直困繞國(guó)土資源執(zhí)法工作者。在建立和完善國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)違法用地行為的制止機(jī)制。建立健全相應(yīng)的規(guī)章制度，明確市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作責(zé)任，把違法用地行為的發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、制止、查處工作責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，在那個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，必須追究哪個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任人的責(zé)任，做到發(fā)現(xiàn)即時(shí)、上報(bào)迅速、制止有力、查處到位。

要建立國(guó)土、監(jiān)察、公安、法院多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，著力解決國(guó)土資源執(zhí)法中的查處難，執(zhí)行難問(wèn)題。通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，建立信息共享和違法用地案件聯(lián)合查處機(jī)制，切實(shí)解決國(guó)土資源執(zhí)法中的查處難，執(zhí)行難問(wèn)題。

要完善農(nóng)村農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度，提高農(nóng)民保護(hù)、合理利用土地的積極性，進(jìn)一步明晰農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能，讓農(nóng)民真正成為農(nóng)村集體土地的所有者，提高農(nóng)民自覺(jué)保護(hù)土地，合理利用土地的積極性和自覺(jué)性。

（三）建立違法用地與建設(shè)用地審批相掛鉤政策，鼓勵(lì)依法用地，懲罰違法用地

有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，現(xiàn)在國(guó)家宏觀調(diào)控政策很緊，建設(shè)用地指標(biāo)太少，為了加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，先通過(guò)違法用地把建設(shè)搞上去，待以后有建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)再補(bǔ)辦有關(guān)用地手續(xù)，只是寅吃卯糧，不算什么大問(wèn)題；或許由于違法用地太多，上級(jí)可能會(huì)給些照顧，多給一些用地指標(biāo)，以解決因發(fā)展太快而產(chǎn)生的一些問(wèn)題，從而讓“怪圈”繼續(xù)走下去。為了打消這一想法，應(yīng)當(dāng)制定違法用地與建設(shè)用地審批相掛鉤政策，對(duì)守法用地的地區(qū)適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)一些用地指標(biāo)，對(duì)違法用地較多的地區(qū)適當(dāng)減少土地供應(yīng)量，或暫停該地區(qū)的建設(shè)用地審批。鼓勵(lì)守法者，懲罰違法者。

國(guó)發(fā)31號(hào)文明確提出，地方各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。如果某一行政區(qū)域因監(jiān)管不力導(dǎo)致違法用地行為的大量發(fā)生，由誰(shuí)來(lái)追究當(dāng)?shù)刂饕?fù)責(zé)人的責(zé)任，怎樣追究，必須有相應(yīng)的制度作保障，因此必須建立違法用地問(wèn)責(zé)制度。凡轄區(qū)內(nèi)發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果的，對(duì)土地違法行為不制止、不查處的，對(duì)土地違法問(wèn)題隱瞞不報(bào)、壓案不查的，都應(yīng)追究政府部門(mén)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

只有不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，才能堵塞管理中存在的漏洞，只有從嚴(yán)執(zhí)行制度才能實(shí)現(xiàn)有效管理，健全的管理制度是長(zhǎng)效管理的前提條件，嚴(yán)格執(zhí)行制度才是長(zhǎng)效管理最可靠的保障。