我國行政法法典化的思索
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【內(nèi)容摘要】行政法典作為行政法理性認(rèn)識與規(guī)范體系成熟的標(biāo)志，是行政法學(xué)者一直不斷追求和探索的目標(biāo)。長期以來，基于行政法調(diào)整對象的廣泛性和行政關(guān)系的不穩(wěn)定性，以及行政法的不成熟等原因，行政法法典化一直被人們認(rèn)為是一項不可能完成的任務(wù)。但由于深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，如期實現(xiàn)法治政府基本建成的奮斗目標(biāo)，而目前行政立法的碎片化早已不能滿足需求，民法典自2021年1月1日起施行，作為傳統(tǒng)的“三大法”，行政法法典化呼聲強(qiáng)烈。當(dāng)前行政法法典化也具備理論研究的支撐、立法經(jīng)驗的積累以及域外研究的借鑒等有利條件，行政法的法典化在我國不僅必要，而且可行。
一、阻礙行政法法典化的原因分析
一直以來，阻礙行政法法典化的障礙一直出自技術(shù)層面。目前有三種學(xué)說即行政關(guān)系廣泛說、行政關(guān)系易變說和行政法不成熟說。這三種學(xué)說，筆者就不再展開，這三種學(xué)說雖然存在一定的道理，但卻是阻礙行政法法典化的根本原因。于此，筆者將這幾種學(xué)說進(jìn)行展開討論。首先，就行政關(guān)系廣泛說而言，筆者認(rèn)為欠缺說服力。行政關(guān)系公權(quán)力依法對社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，其范圍雖然廣泛但仍在社會關(guān)系的范圍內(nèi)。憲法從政治制度、基本權(quán)利等各個方面對一個國家制度的建構(gòu)和運(yùn)行作出最基本的法律規(guī)范要求，就論調(diào)整關(guān)系的復(fù)雜性而言，任何法律都比不過憲法。而憲法典是一個國家最重要的成文法典，1954年我國就制定了第一部社會主義憲法，若憲法關(guān)乎一個國家的根本制度，所設(shè)定的法律制度更多是根本性制度或者是原則性制度；行政法典是規(guī)范具體制度，與憲法相比不太準(zhǔn)確，與和行政法相同的民法、刑法進(jìn)行比較似乎更適合，然而行政關(guān)系廣泛也不能與民法所調(diào)整的社會關(guān)系相比較，民法調(diào)整的是人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系，幾乎相當(dāng)于一個人從出生到死亡的全過程。行政法也不能說調(diào)整范圍寬于民法。筆者認(rèn)為行政關(guān)系廣泛說是說不通的，其不能解釋民法和刑法的法典化，也不能解釋行政關(guān)系稀少的近代西方未產(chǎn)生行政法典的原因。其次，就行政關(guān)系易變說而言，持此種觀點的學(xué)者主要是考慮到社會事務(wù)變化多端，制定統(tǒng)一的行政法典會使得行政機(jī)關(guān)成為簡單法律執(zhí)行者，在多種多樣的社會事務(wù)中行政機(jī)關(guān)難以應(yīng)付，但筆者認(rèn)為此種擔(dān)心毫無必要。統(tǒng)一的行政法典不是將所有的法律規(guī)范進(jìn)行簡單的歸納，而是將行政法律以一定的立法技術(shù)和邏輯進(jìn)行歸納整合，形成行政法典。要想將所有的行政法律納入一部法典中也是不可能實現(xiàn)的。就如民法，在民法典施行之后，其位階的特別法，仍然是有效的，行政法典不會讓行政機(jī)關(guān)成為簡單的法律實施者，而會保留自由裁量權(quán)，《立法法》所賦予行政機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)仍然保留。因此行政機(jī)關(guān)依然擁有面對豐富多彩的社會事務(wù)的應(yīng)急能力和回應(yīng)性。經(jīng)過多次調(diào)整變動，仍然沒有阻止刑法典的誕生，反而促進(jìn)了新刑法典的產(chǎn)生。綜上，筆者認(rèn)為：不論是行政關(guān)系的易變性還是其他社會關(guān)系的不穩(wěn)定性都不是不能制定法典的理由。最后，就行政法不成熟說而言，筆者認(rèn)為對于當(dāng)今世界鮮少有行政法典存在的原因，此種說法有一定的說服力。目前，世界各國對行政法典的推進(jìn)程度差異較大的原因在于各國的政治制度與政治體系可能會存在較大的區(qū)別，本質(zhì)上都是為了約束公權(quán)力的行使。在約束公權(quán)力行使方面，各國都在以自己的立法模式予以規(guī)制，我國行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與世界上一般國家的行政機(jī)關(guān)權(quán)力相比，更為廣泛，也更需要進(jìn)行規(guī)制；其他國家沒有行政法典，一定程度上代表了行政法在世界范圍內(nèi)是不成熟的，另外也說明不是每個國家都需要將行政法法典化。基于我國國情，筆者認(rèn)為將行政法法典化是必然趨勢，況且任何一門學(xué)科都是從不成熟到成熟的，沒有任何一門學(xué)科在發(fā)展時就具備了可以法典化的水平。而且行政法不成熟說能夠解釋行政法至今沒有法典化的原因，卻不能否定其未來法典化的趨勢，隨著行政法的不斷發(fā)展以及行政法學(xué)研究的深入，行政法完全可以像刑法、民法一樣實現(xiàn)法典化。
二、行政法法典化的必要性
我國行政法學(xué)教授姜明安較早提出了制定行政法綱要（或行政法通則）的建議，主張將整個行政法基本原則和最基本的行政法律規(guī)范集中規(guī)定于一個統(tǒng)一綱要，作為整個行政法律規(guī)范系統(tǒng)的核心。①但由于我國行政法起步較晚，體系尚不成熟，加上我國大部分學(xué)者對行政法法典化的認(rèn)識有偏差等原因，致使行政法法典化一直未被提上日程。而現(xiàn)如今，我國存在著強(qiáng)烈的行政法法典化需求，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：建成法治政府的基本需要。依法治國的目標(biāo)之一就是要建設(shè)法治政府。法治政府建設(shè)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》），國家正在推進(jìn)法治政府的建設(shè)，國家已明確基本建成法治政府的施工圖和路線圖，中國特色社會主義法制體系基本完成，行政行為有法可依已得到基本遵循。但對于行政行為的監(jiān)督和追責(zé)體系尚未完全健全，而監(jiān)督和追責(zé)體系是建設(shè)法治政府極為重要的一環(huán)。行政法法典化可以使行政行為處于一個全面監(jiān)控的體系中，真正落實了行政行為全程接受法律的監(jiān)督，推進(jìn)中國特色社會主義法治政府的建設(shè)。《綱要》中提出法治政府的七大標(biāo)準(zhǔn)，其中目標(biāo)之一就是依法完備行政體系制度，行政體系制度完善最重要的就是對政府的行政行為進(jìn)行全面的制度完善，《綱要》中也明確表示，政府要依法全面履行職能但又要把控政府越權(quán)的風(fēng)險，因此要對行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督，確保行政行為全程都有法律責(zé)任的風(fēng)險承擔(dān)。目前行政法律規(guī)范龐雜，整合行政行為的行政法典對行政制度體系的完善至關(guān)重要。《綱要》作為一個大綱性的文件，對法治政府建設(shè)有著綱領(lǐng)性作用，但不具備法律強(qiáng)制力，如何確保法治政府能夠達(dá)到這七大標(biāo)準(zhǔn)，最重要的是行政法的規(guī)范。目前我國因為不存在行政法典，對行政行為都需要找到每部具體的行政法法律，對一般行政行為沒有一般性的規(guī)定，對一些行政行為只能從合法性與合理性這兩個抽象的法理來理解與適用。如果可以將行政行為劃分為具體的環(huán)節(jié)，從它的形式到程序再到責(zé)任，使之規(guī)范化，對統(tǒng)一的框架結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，那么無論是法治政府還是法治國家的建設(shè)都有了統(tǒng)一的行政法典的規(guī)范和指引。行政程序法的法典化停滯不前。由于行政法學(xué)者的不斷呼吁，2003年曾將行政程序法法典化納入全國人大的議事日程中。甚至希望通過地方行政程序的法典化從而在此基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的行政程序法。但是，行政程序法至今未能順利出臺。分析其主要的原因，筆者認(rèn)為是行政程序法名不副實。我國臺灣地區(qū)已經(jīng)有“行政程序法”，但是其內(nèi)容也不是簡單的程序法，而是夾雜了實體法的內(nèi)容，類似于一部行政法總則的行政程序法。將行政法的程序法進(jìn)行法典化的首要目標(biāo)是限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，如果將實體法和程序法整合成一部法典，既賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力同時又限制了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。因此，或許直接使行政法法典化僅僅使行政程序法法典化更能為行政機(jī)關(guān)及普通群眾所接受。刑法、民法相繼法典化，要求行政法盡快完成法典化。我國刑法早已于1979年率先完成法典化，并經(jīng)1997年的全面修訂而趨向成熟。當(dāng)今社會刑法思維仍然占據(jù)主流地位，社會的變革和發(fā)展一直催促著刑法的不斷完善，系統(tǒng)修訂刑法典的呼聲不斷。我國民法的發(fā)展成果也很豐碩，1986年4月《民法通則》出臺，打開通向市場經(jīng)濟(jì)的大門，在我國民法發(fā)展史上是濃墨重彩的一筆；2017年3月，《民法總則》問世，標(biāo)志著民法典總則編纂任務(wù)完成；2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》，標(biāo)志著我國私權(quán)治理體系的雛形基本形成。相比于刑法和民法的繁榮興盛，我國行政法的發(fā)展似乎有些落寞，相對于刑法和民法對行政法的擠壓來說，更重要的是我國法律體系因缺少行政法典這一環(huán)而不甚完整，因此對于刑法、民法法典化的最好回應(yīng)便是行政法的法典化。
三、行政法法典化的可行性
一部法律的出臺應(yīng)當(dāng)綜合考慮該法律出臺的必要性。在具備必要性的同時，要考慮法律出臺的可行性，只有同時具備了必要性和可行性才能成功出臺一部法律。對于行政法典，必要性已經(jīng)闡明，可行性也已經(jīng)具備。隨著行政法學(xué)科的發(fā)展，當(dāng)下行政法已經(jīng)擁有法典化所必需的現(xiàn)實條件及實踐、理論資源。首先，我國行政法的立法經(jīng)驗可以學(xué)習(xí)。行政法的法典化并不是完全另起爐灶重新擬定一部法典，而是對現(xiàn)有的行政法律規(guī)范進(jìn)行整合，并且進(jìn)行一定的增補(bǔ)，使其形成一個具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的法律體系。我國在中央和地方都進(jìn)行過大量的行政立法，據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計，中華人民共和國成立以來我國行政法的立法數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他部門法的立法數(shù)量，雖然其中或多或少有些質(zhì)量有瑕疵的法律，但也不乏高質(zhì)量的立法作品，如我國出臺的《行政處罰法》，注重對行政相對人的權(quán)利保護(hù)，注重對行政程序的規(guī)范，是我國行政立法的重大進(jìn)步，在立法技術(shù)和規(guī)范內(nèi)容上都對行政法典的制定有指導(dǎo)意義。過去我國行政立法弊病在于重實體，輕程序；重行政主體，輕行政相對人，行政法規(guī)往往過于籠統(tǒng)，過于原則化，缺乏可操作性，以至于實踐中行政案例出現(xiàn)同案不同判甚至難以適用的局面，后來進(jìn)行解釋或修改也會損耗大量的立法資源，這些過去的立法經(jīng)驗及教訓(xùn)對行政法典的出臺有重要的現(xiàn)實意義。其次，我國行政法的理論研究成果可以轉(zhuǎn)化。二十世紀(jì)八十年代我國的行政法理論研究成果不僅僅在數(shù)量上有了明顯進(jìn)步，質(zhì)量上也成果喜人。一方面，從事行政法理論研究的學(xué)者越來越多，就行政法基本命題的探討等問題學(xué)術(shù)界已經(jīng)形成了較為一致的理論共識。在某些問題上雖然觀點有些分歧，但各種觀點也差不多可以充分展現(xiàn)，為通說的形成奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)一步轉(zhuǎn)化整合目前既有的行政法理論研究成果，是有可能轉(zhuǎn)化為具體法律規(guī)范的?？梢姡覈姓ǚǖ浠⒎且獜呢汃さ耐恋乩镩_出花來，而是有肥沃的土壤和充足的水源予以滋養(yǎng)的。再次，域外行政立法及行政法典的探索經(jīng)驗可以借鑒。行政法雖然因為基于政治體制不同，而在具體制度規(guī)范設(shè)計上有很大的區(qū)別，導(dǎo)致行政法法典化具有很大的困難性，但是其本質(zhì)上有一些通用的原則規(guī)范，世界各國對行政法典的探索早已有之并從未停止，但基于行政法法典化有較大困難，域外行政法法典化幾乎是圍繞行政程序法的法典化展開的。德國在制定行政法典上有較多的嘗試，早在1836年德國的一個聯(lián)邦就通過了一部關(guān)于行政法基本原則的法典，但限于實際情況，當(dāng)時并沒有得以實施，后來在1883年公布的《普魯士邦行政法通則》和次年公布的《巴登邦程序法》，都是行政法法典化的立法嘗試的典型代表，1976年德國《行政程序法》的頒布被視為“行政法總則的法典化”，是“德國行政法學(xué)的總結(jié)晶”。②在行政程序法法典化方面，1889年西班牙的《行政程序法》是以行政程序法典性質(zhì)出現(xiàn)的第一部行政法。除此之外，1994年荷蘭的《行政法通則》是迄今為止世界上唯一一部內(nèi)容較為豐富、完整的行政法典，對我國制定統(tǒng)一的行政法典具有重要的借鑒意義。③我國從未進(jìn)行過行政法典的立法嘗試，有必要從域外各國行政法典的探索中吸取立法經(jīng)驗。最后，我國行政改革的實踐智慧可以提煉。我國目前在各個方面都在進(jìn)行深化改革，在行政機(jī)關(guān)上也在大規(guī)模地改革，每次改革背后都有法律制度作為制度保障。因此，行政法的發(fā)展與行政改革是相輔相成的，每次的行政改革都能夠引起對行政法的探討，行政法的發(fā)展也會促進(jìn)行政制度與治理的改革，這都給行政法法典化奠定了基礎(chǔ)。
四、結(jié)語
由于我國目前立法技術(shù)與水平有限，幾年內(nèi)出臺一部行政法的法典存在很大困難，甚至可以說是不可能的，但是將行政法法典化又是必然趨勢。因此，筆者認(rèn)為，可以先逐漸構(gòu)建一個行政法典的大框架，并保留一定的空白，逐漸進(jìn)行填充，以待之后可以形成一個完整的結(jié)構(gòu)模式。針對此種構(gòu)想，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快制定行政法總則或者統(tǒng)一的行政程序法，將適用于一般行政領(lǐng)域的原則歸納提煉，并以立法的形式確立，將目前的行政程序法律規(guī)范加以規(guī)范整合，以便確定行政法領(lǐng)域基本原則和統(tǒng)一裁判尺度。筆者暢想并期待著，全面建設(shè)小康社會的同時必然會推進(jìn)行政法的法典化。
作者:王恩國 單位:山東眾成清泰（西海岸）律師事務(wù)所
