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摘要：本文在論述審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作理論基礎(chǔ)與法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，分析了目前我國(guó)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)）內(nèi)部審計(jì)工作現(xiàn)狀。指出審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作所面臨的新挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作優(yōu)化路徑，實(shí)現(xiàn)審計(jì)合力。

關(guān)鍵詞：審計(jì)機(jī)關(guān)；內(nèi)部審計(jì)；指導(dǎo)監(jiān)督 

一、導(dǎo)言

審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作是國(guó)家法律法規(guī)賦予國(guó)家審計(jì)的職責(zé)與權(quán)力。從審計(jì)署2019年6月的審計(jì)工作報(bào)告中可以看出，全覆蓋進(jìn)行審計(jì)的中央一級(jí)預(yù)算單位及256家所屬單位仍存在虛報(bào)預(yù)決算、套取資金及違規(guī)收費(fèi)等問(wèn)題。審計(jì)5家中央金融機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)提供融資、信貸擔(dān)保以及違規(guī)決策等問(wèn)題較為嚴(yán)重。審計(jì)22家央企發(fā)現(xiàn)違規(guī)盲目決策與管理、違規(guī)采購(gòu)等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，共造成資產(chǎn)損失等100多億元。審計(jì)工作中涌現(xiàn)的諸多問(wèn)題，均反映出當(dāng)前內(nèi)審工作的不足。因此，這就要求重構(gòu)的審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督新體制與之相適應(yīng)，進(jìn)而去推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作全面轉(zhuǎn)型。審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)管理進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，具有強(qiáng)制性，其本質(zhì)上是對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的一種監(jiān)督與制約。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)的法規(guī)依據(jù)可分為三個(gè)階段，第一階段是1994年以前，只有審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作的相關(guān)規(guī)定，沒(méi)有明確的法律法規(guī)。第二階段是1994—2010年，規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)有指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)的權(quán)利，完善了整體審計(jì)監(jiān)督體制。第三階段是2010年至今，明確了審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)及內(nèi)部審計(jì)三者之間的關(guān)系，內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)被授予監(jiān)督職責(zé)。2018年審計(jì)署第11號(hào)令對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作的內(nèi)容提出了明確的規(guī)定，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)與人員提出了更高的要求。

二、黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作現(xiàn)狀

（一）黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)工作現(xiàn)狀

黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)工作已進(jìn)入規(guī)范化階段，百分之九十的黨政機(jī)關(guān)已單獨(dú)建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)并逐步完善內(nèi)部審計(jì)工作制度。同時(shí)，黨政機(jī)關(guān)具備一支高素質(zhì)的內(nèi)部審計(jì)人員隊(duì)伍，擁有相應(yīng)職稱(chēng)、資格認(rèn)證人員較多，且工作資歷均在5～10年，具備一定的工作經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)能力。在業(yè)務(wù)活動(dòng)方面，黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)以財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主，并積極展開(kāi)各種績(jī)效審計(jì)、內(nèi)部控制有效性審計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，隨著電子信息化的發(fā)展努力實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)信息化建設(shè)，進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)工作現(xiàn)狀

事業(yè)單位因特殊的體制機(jī)制及人員配備等方面的限制，一些單位的內(nèi)部審計(jì)工作沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，大多屬于形式主義。目前，事業(yè)單位單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)所占比例不高，且內(nèi)審部門(mén)多與財(cái)務(wù)部門(mén)相結(jié)合，其內(nèi)部審計(jì)工作更側(cè)重于財(cái)務(wù)審計(jì)方面，通過(guò)記錄和監(jiān)管財(cái)務(wù)收支進(jìn)而對(duì)本單位進(jìn)行事后檢查，沒(méi)有進(jìn)行事前及事中的防范和控制。同時(shí)，在人員配備方面，事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)人員大多為紀(jì)檢部門(mén)或財(cái)務(wù)部門(mén)轉(zhuǎn)崗人員，或者由財(cái)務(wù)部門(mén)人員兼職，具有相應(yīng)審計(jì)資格認(rèn)證的專(zhuān)業(yè)內(nèi)審人員較少。

（三）國(guó)有企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)）內(nèi)部審計(jì)工作現(xiàn)狀

國(guó)有企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)）內(nèi)部審計(jì)工作正處于全面改革的新階段，內(nèi)審工作出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。代表性企業(yè)內(nèi)審工作已形成橫向縱向交叉管理模式，并利用信息化手段逐步提高內(nèi)審工作效率。同時(shí)與監(jiān)督、職能部門(mén)實(shí)現(xiàn)了信息成果共享并進(jìn)行聯(lián)合檢查及問(wèn)題整改，此外還能借助社會(huì)審計(jì)的力量提升內(nèi)審工作的深度及廣度。而其他國(guó)有企業(yè)，只在母公司設(shè)立獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，子分公司幾乎沒(méi)有相應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部審計(jì)委托人與人職責(zé)不分明，內(nèi)審工作受到上層管理者的約束，難以開(kāi)展。此外，這些國(guó)有企業(yè)缺少具備專(zhuān)業(yè)審計(jì)素質(zhì)的高端人才，審計(jì)方法方式?jīng)]有進(jìn)行變革，審計(jì)重點(diǎn)依然放在財(cái)務(wù)審計(jì)方面。

三、審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作面臨的新挑戰(zhàn)

（一）認(rèn)識(shí)不到位，目標(biāo)不明確

審計(jì)機(jī)關(guān)和被審單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作認(rèn)識(shí)均不夠深刻，多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督過(guò)于表面化，并沒(méi)有落到實(shí)際工作當(dāng)中。同時(shí)，被審單位的管理層不希望國(guó)家審計(jì)過(guò)多干預(yù)其內(nèi)審工作進(jìn)而影響企業(yè)的價(jià)值，不愿積極深度配合，使審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏明確的指導(dǎo)監(jiān)督目標(biāo)，無(wú)法根據(jù)目標(biāo)適時(shí)制定內(nèi)部審計(jì)工作指導(dǎo)意見(jiàn)及監(jiān)督方案。

（二）法律不健全，約束力不高

現(xiàn)行的第11號(hào)令對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作職責(zé)進(jìn)行了明確的規(guī)定，但在如何進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督、相應(yīng)的責(zé)任權(quán)限及內(nèi)審工作質(zhì)量評(píng)價(jià)等方面尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。第11號(hào)令較中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則而言更具強(qiáng)制性，但在法律層次方面地位較低，執(zhí)行力度不強(qiáng)。另外，現(xiàn)有的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量考核辦法已不能適應(yīng)新時(shí)代內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的發(fā)展，審計(jì)工作質(zhì)量沒(méi)有相應(yīng)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)工作約束力不高，使得國(guó)家及內(nèi)部審計(jì)人員缺乏應(yīng)有的重視力度。

（三）缺乏內(nèi)部審計(jì)人員業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督體系

在事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)）中，高層次審計(jì)人才缺失，其內(nèi)部審計(jì)專(zhuān)業(yè)人員的管理受制于所在單位，但缺乏具有針對(duì)性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督體系及管理辦法對(duì)其進(jìn)行職業(yè)道德規(guī)范，同時(shí)缺少有針對(duì)性的職業(yè)培訓(xùn)及后續(xù)管理和教育，無(wú)法滿(mǎn)足提升內(nèi)審專(zhuān)業(yè)人員能力的要求。審計(jì)機(jī)關(guān)及黨政工作部門(mén)的內(nèi)部審計(jì)人員雖具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，但尚未具備適應(yīng)新時(shí)期指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)審工作所需能力，其在管理能力、深入研究能力、溝通組織能力以及靈活變通能力等方面還非常欠缺，對(duì)被審單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況不了解，不能深入指導(dǎo)監(jiān)督其管轄范圍內(nèi)的內(nèi)審工作。

（四）缺乏對(duì)內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制

從近幾年來(lái)審計(jì)署提交的審計(jì)工作報(bào)告中可以看出，每年被披露的違法違規(guī)問(wèn)題屢審屢犯，有的沒(méi)有達(dá)到審計(jì)工作應(yīng)有的效果。一方面是由于我國(guó)現(xiàn)有制度對(duì)內(nèi)部審計(jì)結(jié)果缺乏相應(yīng)的運(yùn)用機(jī)制，內(nèi)審發(fā)現(xiàn)的某些問(wèn)題與國(guó)家審計(jì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)無(wú)法確認(rèn)其發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、提出的相應(yīng)整改意見(jiàn)是否具有準(zhǔn)確性及合法性。另一方面是缺乏相應(yīng)的審計(jì)結(jié)果公告制度，多數(shù)企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)結(jié)果都沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，無(wú)法從根本上解決違法違規(guī)問(wèn)題，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)被審單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行事前防范的目標(biāo)。

四、強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作路徑

（一）強(qiáng)化工作認(rèn)知，明確工作目標(biāo)

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)分類(lèi)別明確其指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作目標(biāo)，各單位、企業(yè)應(yīng)在本級(jí)黨組織及主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展內(nèi)審工作。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化各級(jí)黨組織對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)監(jiān)督，各級(jí)黨組織應(yīng)推動(dòng)被審單位積極主動(dòng)地接受審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督，使雙方具有促進(jìn)國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)共同發(fā)展的全局意識(shí)。一是對(duì)于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)，黨政部門(mén)需要加速指導(dǎo)其進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，加快內(nèi)部審計(jì)信息化建設(shè)。因黨政工作部門(mén)內(nèi)部審計(jì)具有雙重身份，本級(jí)黨政部門(mén)還要對(duì)下屬單位內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)和監(jiān)督。二是對(duì)于事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)，黨政部門(mén)應(yīng)指導(dǎo)其轉(zhuǎn)變審計(jì)內(nèi)容，從單一側(cè)重財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審計(jì)轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)。同時(shí)監(jiān)督其內(nèi)審工作的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)審計(jì)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)分離，可設(shè)立相應(yīng)的審計(jì)委員會(huì)。三是對(duì)于國(guó)有企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)）內(nèi)部審計(jì)，黨政部門(mén)應(yīng)指導(dǎo)其內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行全面改革，建立總審計(jì)師制度，健全內(nèi)部審計(jì)工作機(jī)制，并借鑒典型代表企業(yè)的內(nèi)審工作模式去指導(dǎo)監(jiān)督其他國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作。

（二）完善法律法規(guī)體系，增強(qiáng)約束力

在這方面，首先，各級(jí)黨組織應(yīng)制定內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)意見(jiàn)以及監(jiān)督管理內(nèi)部審計(jì)工作條例細(xì)則，要將具有代表性、先進(jìn)性的內(nèi)部審計(jì)理念及內(nèi)審工作經(jīng)驗(yàn)上升到制度層面。同時(shí)黨政部門(mén)可按照所管轄單位內(nèi)審工作情況分頻次制定指導(dǎo)監(jiān)督條例，對(duì)內(nèi)審工作較好的可減少其指導(dǎo)監(jiān)督頻次并簡(jiǎn)化指導(dǎo)監(jiān)督細(xì)則，反之則應(yīng)加大工作頻次并細(xì)化規(guī)范細(xì)則。其次，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)推動(dòng)內(nèi)審工作質(zhì)量考核評(píng)價(jià)機(jī)制的健全。一是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加快制定內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)價(jià)內(nèi)審工作質(zhì)量的指標(biāo)和方法進(jìn)行明確的界定。二是各級(jí)黨政部門(mén)應(yīng)推動(dòng)本單位、本企業(yè)制定內(nèi)審工作質(zhì)量考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，從審計(jì)理念、方法、組織實(shí)施及審計(jì)工作創(chuàng)新等方面進(jìn)行評(píng)分考核，將考核結(jié)果進(jìn)行公示并與內(nèi)審工作人員年度評(píng)優(yōu)及年終獎(jiǎng)金直接掛鉤。三是審計(jì)機(jī)關(guān)可以成立督導(dǎo)組，挑選部分內(nèi)審項(xiàng)目進(jìn)行臨時(shí)抽查，現(xiàn)場(chǎng)檢查其內(nèi)審工作情況及內(nèi)審工作質(zhì)量并進(jìn)行公布，進(jìn)而達(dá)到對(duì)內(nèi)審工作的有效監(jiān)督。

（三）健全內(nèi)部審計(jì)人員業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督體系

各級(jí)黨政部門(mén)應(yīng)分類(lèi)分層次指導(dǎo)建立內(nèi)審工作人員指導(dǎo)監(jiān)督體系，確定考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)罰分明并進(jìn)行責(zé)任追究。同時(shí)各級(jí)黨政部門(mén)應(yīng)建立審計(jì)人才管理庫(kù)，將人才信息匯入上級(jí)人才管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)人才聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是對(duì)于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)人員，因其身份具有兩重性，應(yīng)著重培養(yǎng)新時(shí)期審計(jì)所需綜合能力，并督促其定期了解管轄范圍內(nèi)單位內(nèi)審工作情況，實(shí)時(shí)反饋給領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)。領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)可根據(jù)反饋情況，要求開(kāi)展相應(yīng)的線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合的培訓(xùn)，讓內(nèi)審工作人員全面接受培訓(xùn)，同時(shí)可建立專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目，讓政府審計(jì)人員與內(nèi)部審計(jì)人員協(xié)同合作，互相分享交流學(xué)習(xí)。二是對(duì)于事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)人員，應(yīng)建立選拔任用機(jī)制，明確選拔任用標(biāo)準(zhǔn)，杜絕內(nèi)部審計(jì)人員兼任其他崗位，使其具備完全獨(dú)立性，能夠客觀公正地開(kāi)展內(nèi)審工作。同時(shí)，應(yīng)要求內(nèi)部審計(jì)人員全員參與審計(jì)工作知識(shí)培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)自身業(yè)務(wù)能力，并選擇業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員參與專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目，進(jìn)行審計(jì)經(jīng)驗(yàn)交流。三是對(duì)于國(guó)有企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)）內(nèi)部審計(jì)人員，應(yīng)遴選出代表企業(yè)的審計(jì)高級(jí)專(zhuān)業(yè)人才，總結(jié)所在單位內(nèi)審工作先進(jìn)的管理模式，給其他國(guó)有企業(yè)進(jìn)行借鑒從而改進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作。同時(shí)，內(nèi)審工作較差的企業(yè)，本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)應(yīng)加大對(duì)其內(nèi)部審計(jì)人員的指導(dǎo)與培訓(xùn)，定期要求去內(nèi)審工作較好的企業(yè)學(xué)習(xí)交流。

（四）建立健全內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)結(jié)果公告網(wǎng)站，對(duì)公開(kāi)內(nèi)部審計(jì)信息的種類(lèi)、要素及范圍進(jìn)行明確界定，將被審單位內(nèi)部審計(jì)出現(xiàn)的問(wèn)題及相應(yīng)的審計(jì)決議及整改情況進(jìn)行公布。一方面，可以使被審計(jì)單位的經(jīng)營(yíng)管理更加透明化，給管理層帶來(lái)輿論壓力，迫使其迅速進(jìn)行整改。另一方面，使內(nèi)部審計(jì)人員自身也處于公眾的監(jiān)督之下，進(jìn)而會(huì)努力提高審計(jì)質(zhì)量，保證審計(jì)結(jié)果的公正性。一是對(duì)于黨政機(jī)關(guān)，應(yīng)指導(dǎo)建立內(nèi)審工作成果評(píng)估體系，評(píng)判內(nèi)部審計(jì)結(jié)果是否能夠真正起到作用，進(jìn)而規(guī)范內(nèi)審工作成果，避免重復(fù)審計(jì)。同時(shí)，應(yīng)完善內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用方法及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)運(yùn)用流程做出明確的規(guī)范及細(xì)化，并建立內(nèi)審結(jié)果檔案信息庫(kù)，對(duì)內(nèi)審機(jī)構(gòu)提交的可運(yùn)用的內(nèi)部審計(jì)結(jié)果建檔留存并提交給上級(jí)黨組織。二是各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)落實(shí)被審單位整改工作，建立責(zé)任追究制度。應(yīng)協(xié)助指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)明確其整改方案并確定問(wèn)題第一責(zé)任人，監(jiān)督整改方案的落實(shí)情況，將整改情況及時(shí)上報(bào)上級(jí)黨組織，確保問(wèn)題整改到位，同時(shí)將查出的重大違法違紀(jì)線(xiàn)索移送監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查處罰。

參考文獻(xiàn)：

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作者:徐國(guó)平 楊丹妮 李偉 單位:大連海事大學(xué)