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內(nèi)容提要十六大報告明確提出審計機關(guān)要在加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督上發(fā)揮職能作用。筆者在實踐中認(rèn)識到：從監(jiān)督和制約干部的角度講，執(zhí)紀(jì)機關(guān)和干部管理部門必須形成合力，由審計機關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門同時參與“審計考廉”。本文就縣鄉(xiāng)兩級機構(gòu)建立和實施領(lǐng)導(dǎo)干部“審計考廉”的內(nèi)涵、程序、目的、作用及需要把握的原則作了一些研究和思考。

關(guān)鍵詞審計考廉權(quán)力制約有效途徑

十六大報告明確提出審計機關(guān)要在加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督上發(fā)揮職能作用，這是黨中央和全國人民在新的歷史時期對審計機關(guān)的希望和重托。自審計機關(guān)組建以來，特別是中辦、國辦關(guān)于《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》頒布以來，各級審計機關(guān)把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與其他常規(guī)審計有機結(jié)合，不但維護(hù)了財經(jīng)紀(jì)律，保證了經(jīng)濟(jì)秩序健康運行，而且對客觀公正地評價和劃分領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)營效果和應(yīng)負(fù)的責(zé)任，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面都發(fā)揮了積極的作用。

但筆者在實踐中認(rèn)識到：從監(jiān)督和制約干部的角度看，由于受現(xiàn)行體制、執(zhí)法環(huán)境、社會風(fēng)氣等諸多因素的影響，就單一職能部門孤軍作戰(zhàn)難以達(dá)到理想效果，必須形成合力，由審計機關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門同時參與。對此，本文試圖就縣鄉(xiāng)兩級機構(gòu)建立和實施領(lǐng)導(dǎo)干部“審計考廉”機制做一點粗淺的思考。

一、實施領(lǐng)導(dǎo)干部“審計考廉”的內(nèi)涵及程序

所謂實施領(lǐng)導(dǎo)干部“審計考廉”機制，是指把審計監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、組織人事監(jiān)督有機結(jié)合，形成“三位一體”監(jiān)督，對領(lǐng)導(dǎo)干部的德、才、勤、能、績進(jìn)行全方位、多層次、多角度、多元化的綜合性地考核、考察和審計認(rèn)定，形成合成效應(yīng)。即：分別建立由審計機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門組成的綜合監(jiān)督體系，按照干部管理權(quán)限和分工，三家聯(lián)合不定期地對所轄單位和部門領(lǐng)導(dǎo)干部的任職行為進(jìn)行審計和考察，從而實現(xiàn)監(jiān)督機關(guān)的權(quán)威性，監(jiān)督內(nèi)容的全面性，監(jiān)督形式的廣泛性，監(jiān)督目的的成效性，以形成一個有序的權(quán)力監(jiān)督體系、制度和網(wǎng)絡(luò)。具體程序是：

（一）健全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)?？h鄉(xiāng)（局）兩級黨委分別成立由主管干部的副書記任組長，由紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事、審計等部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的組織機構(gòu)，并建立健全聯(lián)席會議制度，制定工作計劃，不定期地聽取工作匯報，研究分析干部隊伍狀況，解決工作運行中遇到的各種問題。

（二）確定監(jiān)督對象。實施領(lǐng)導(dǎo)干部“審計考廉”的主要對象是黨、政、法、群機關(guān)和經(jīng)濟(jì)主管部門的正職及企業(yè)事業(yè)單位的法定代表人。注重把下列六種情況列為重點：一是在同一正職崗位任職兩年以上的；二是任職屆滿或擬調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪崗和退休的；三是社會有不良反響的；四是所在單位經(jīng)濟(jì)狀況較好的；五是擬定轉(zhuǎn)制的；六是擬提拔重用的。

（三）明確審察內(nèi)容。主要審計考察干部任期內(nèi)的工作業(yè)績、責(zé)任劃分和廉潔自律情況，具體包括：班子建設(shè)、經(jīng)營決策、精神文明、公益事業(yè)、經(jīng)濟(jì)效益、資產(chǎn)保值、債權(quán)債務(wù)、遵守法紀(jì)、內(nèi)控制度、自身廉潔等。

（四）編制工作方案。根據(jù)不同的審察對象做出不同的具體方案，包括指導(dǎo)思想、重點內(nèi)容、方法步驟、時間要求、組織領(lǐng)導(dǎo)、人員配備、工作分工等。經(jīng)三個職能部門的主要負(fù)責(zé)人審核簽發(fā)后組織實施。

（五）實地開展工作。根據(jù)確定的工作方案，在做好人員職能分工和短期培訓(xùn)后，工作組成員同時進(jìn)駐被審察對象所在單位。具體工作步驟：一是召開一次由黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層單位負(fù)責(zé)人參加的打招呼會，由組長闡明“審考”的對象、目的、內(nèi)容、方式等，歡迎反饋意見，同時要建立舉報電話和舉報箱。二是分層次召開各種不同類型的座談會，廣泛聽取各方面意見。三是聽取“審考”對象的工作述職。四是查閱黨政班子會議記錄。五是依據(jù)有關(guān)資料全面詳細(xì)審計考核各項指標(biāo)和執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律情況。六是深入走訪基層單位和群眾，了解精神文明建設(shè)、社會公益事業(yè)發(fā)展情況。七是采取民主測評等多種形式了解執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律和本人廉潔自律等情況。

（六）建立審考檔案。按照確定的工作方案審考終結(jié)并核準(zhǔn)事實后，召開各種不同類型的通報會，分別向本人、黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和基層單位負(fù)責(zé)人通報審考結(jié)果，指出存在問題和應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。對有舉報的，還需向群眾通報結(jié)果。最后向主管領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)做詳細(xì)匯報，并將《審計考廉結(jié)果報告》同各種審計底稿和證明材料一并存檔?！秾徲嬁剂Y(jié)果報告》不但要抄送有關(guān)單位和部門，而且要裝入本人檔案。

二、實施領(lǐng)導(dǎo)干部“審計考廉”的目的及作用

列寧曾經(jīng)說過：“失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”。實施領(lǐng)導(dǎo)干部“審計考廉”，實際上是審計機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門綜合對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督的一種方式。其目的：一是全面了解、準(zhǔn)確認(rèn)識及合理使用干部的需要；二是保證國家、集體和群眾利益不受侵犯的需要；三是強化領(lǐng)導(dǎo)干部廉政意識，保證和促進(jìn)干部廉潔從政的需要；四是深入開展反腐敗斗爭和打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的需要；五是強化和發(fā)揮干部監(jiān)督部門的整體合力，實行優(yōu)勢互補的需要。

實施領(lǐng)導(dǎo)干部“審計考廉”制度，對于貫徹落實“三個代表”重要思想，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政水平，增強拒腐防變意識，減少和避免工作失誤，帶領(lǐng)人民群眾實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)具有重要作用。

（一）可以有效遏制領(lǐng)導(dǎo)行為的短期化。對于胸?zé)o大志，急功近利，經(jīng)營決策上沒有長遠(yuǎn)打算，靠賣資源，賣家底，坐吃山空的當(dāng)權(quán)者，通過不定期審計考廉，建議黨政組織采取平者讓、庸者下的組織措施，會起到警示作用。

（二）可以有效控制領(lǐng)導(dǎo)行為的虛假化。對于浮夸主義嚴(yán)重，靠說假話，說大話，說謊話，慌報“軍情”，三分統(tǒng)計七分估計，隨心所欲加大水分，虛報數(shù)字而騙取榮譽和獎金的干部，通過不定期審計考廉查明事實后，建議黨政組織按照《統(tǒng)計法》和有關(guān)規(guī)定，對當(dāng)權(quán)者和直接責(zé)任人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分及經(jīng)濟(jì)處罰，會起到儆戒作用。

（三）可以有效消除領(lǐng)導(dǎo)行為的隱瞞化。對于個人主義嚴(yán)重，靠欺上瞞下、封官許愿、物質(zhì)引誘等贏得選票和上下左右的好感，重大問題和工作失誤不報告，潛在的問題一大堆的干部，通過不定期審計考廉，不但及時發(fā)現(xiàn)問題，建議黨政組織采取組織措施，把問題解決在萌芽之中和初發(fā)階段，而且避免“上任接個糊涂賬，離任交個馬虎賬”傾向，會起到公正監(jiān)控作用。

（四）可以有效杜絕領(lǐng)導(dǎo)行為的商品化。對于拜金主義嚴(yán)重，把黨和人民賦予的權(quán)力變成商品，作為個人和小集團(tuán)手中的工具和交易資本，追求金錢，貪圖物欲，利用職權(quán)攫取錢物為己所有的干部，通過不定期審計考廉，及早發(fā)現(xiàn)苗頭，并按黨紀(jì)國法繩之以紀(jì)、繩之以法，在黨員干部中形成震懾作用。

（五）可以有效控制領(lǐng)導(dǎo)行為的奢侈化。對于享樂主義嚴(yán)重，利用職權(quán)講排場、擺闊氣、鋪張浪費、奢侈腐化、肆意揮霍國家和集體資財?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部，通過不定期審計考察，把這些不良風(fēng)氣暴露出來，嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任，具有威懾作用。

（六）可以有效取締領(lǐng)導(dǎo)行為的政客化。對于自由主義嚴(yán)重，不堅持黨性原則，政治投機、玩弄權(quán)術(shù)、牟取私利、“占山為王”、巧取豪奪、奉行“生命靠運動，親戚靠走動，當(dāng)官靠活動"信條的干部，通過不定期審計考察，及時發(fā)現(xiàn)這些歪行劣跡，使被掩蓋的問題得以真相大白，能夠起到瓦解作用。

（七）可以有效阻止領(lǐng)導(dǎo)行為的敷衍化。對于官僚主義嚴(yán)重，作風(fēng)飄浮，在其位不謀其政，脫離群眾、飽食終日、墨守成規(guī)、無所用心、大事不決斷、難事繞道走、玩忽職守、辦事不認(rèn)真、決策不周全、工作失職瀆職的干部行為，通過綜合審計考察，建議黨政組織采取“讓位”措施，具有警鐘長鳴作用。

（八）可以有效杜絕領(lǐng)導(dǎo)行為的私有化。對于利己主義嚴(yán)重，把黨和人民賦予的公共權(quán)力視為私有，在所管轄的部門隨心所欲、層層設(shè)卡、雁過拔毛、一人當(dāng)官、雞犬升天、親朋受益，公家的車當(dāng)私車用，公家的錢存入個人的“小金庫”，任意擠占挪用國家專項資金，使國家和集體的資產(chǎn)嚴(yán)重流失的干部，只有不定期地開展審計考察，才能及時發(fā)現(xiàn)和糾正，會起到防患于未然的制約作用。

三、實施領(lǐng)導(dǎo)干部“審計考廉”需要把握的原則

實施領(lǐng)導(dǎo)干部“審計考廉”是一項比較嚴(yán)謹(jǐn)而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程。它不僅關(guān)系到對領(lǐng)導(dǎo)干部本人的客觀評價、公正處理及合理使用，而且也關(guān)系到審計、紀(jì)檢、組織三個職能部門的工作風(fēng)險。因此，在這項工作的運行中必須把握四個原則。

（一）堅持經(jīng)常性的原則。這項工作一旦實施，必須持之以恒地形成制度化，作為對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督的必備手段和程序，做到善始善終，一視同仁，切忌虎頭蛇尾和隨心所欲。要通過卓有成效的工作，在干部隊伍中形成一種時刻準(zhǔn)備接受三部門綜合考察監(jiān)督的意識和氛圍。

（二）堅持領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格把關(guān)的原則。三個職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)必須做到認(rèn)識、責(zé)任、措施三到位。一是選好工作人員。要把政治素質(zhì)好，政策性強，精通本行業(yè)務(wù)的人選用到審察隊伍中來。二是制定工作方案要周密。要根據(jù)不同的審計對象因人制宜地制定方案，開展工作。三是做好跟蹤指導(dǎo)。不定期地深入實際聽取匯報，掌握情況，幫助解決隨時出現(xiàn)的各種各樣問題。四是認(rèn)真分析研究工作成果，對形成的《審計考廉結(jié)果報告》要親自推敲，嚴(yán)格把關(guān)。

（三）堅持定期審察與日?？荚u相結(jié)合的原則。正確認(rèn)識、了解、評價和使用干部，光靠定向?qū)徲嬁疾焓沁h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。三個職能部門還要通過來信來訪、群眾測評和日常審計等多種渠道去全面地、歷史地、客觀地觀察和了解，并要把日常掌握的情況融入定期審計考察之中。

（四）堅持運用成果的原則。實施審計考廉的目的是監(jiān)督和使用領(lǐng)導(dǎo)干部，黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和三個職能部門必須充分利用領(lǐng)導(dǎo)干部審計考廉成果來推動和促進(jìn)干部隊伍建設(shè)。一是對構(gòu)成違紀(jì)行為的，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要立案查處。二對涉嫌違法犯罪的，及時移交司法機關(guān)偵查。三是對違反財經(jīng)紀(jì)律的，審計機關(guān)要依法處理。四是對傾向性和苗頭性的問題，要建議有關(guān)部門及時采取相應(yīng)的對策，防止繼續(xù)蔓延。五是對正面典型，要大張旗鼓地利用通報和新聞媒介等形式予以宣傳和推廣。六是對不適應(yīng)繼續(xù)任職的，組織部門要快刀斬亂麻，該免職的免職，該撤職的撤職，該調(diào)整的調(diào)整。七是對不聽招呼頂煙上，敢于以身試紀(jì)試法者，要從嚴(yán)處理