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一、我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障理論及評(píng)析

(一)我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障理論簡(jiǎn)述

1.統(tǒng)一社會(huì)保障理論。該理論認(rèn)為，應(yīng)在全國(guó)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，包括統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一支付和統(tǒng)一管理。以國(guó)家財(cái)政為基礎(chǔ)，將農(nóng)民也納入全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度中。中央政府是社會(huì)保障的責(zé)任主體，保障的對(duì)象是有公民義務(wù)的勞動(dòng)者。社會(huì)保障資金納入政府財(cái)政的年度預(yù)算，實(shí)行按需分配，年度平衡。社會(huì)保障人人平等，不分勞動(dòng)力的素質(zhì)、級(jí)別和所在地域。胡鞍鋼認(rèn)為，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，不僅是保持中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的重大制度基礎(chǔ)，也是“中國(guó)新政”的最重要內(nèi)容之一，是中國(guó)改革中最優(yōu)先的議題。中國(guó)要建立一個(gè)充滿溫暖、關(guān)懷和友愛的公平社會(huì)，有賴于建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。社會(huì)保障是公共產(chǎn)品，國(guó)家應(yīng)采用統(tǒng)一征收社會(huì)保障稅的方式，統(tǒng)一籌集社會(huì)保障資金，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一調(diào)配。馮蘭瑞認(rèn)為，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)由省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)一?，F(xiàn)代社會(huì)保障的本質(zhì)特征是社會(huì)化，這種社會(huì)化不僅包括保障對(duì)象社會(huì)化、保障主體社會(huì)化和管理服務(wù)社會(huì)化，還應(yīng)包括資金籌集和調(diào)劑使用社會(huì)化。社會(huì)保障社會(huì)化程度越高，越接近全社會(huì)的統(tǒng)一化，就越接近社會(huì)保障的本質(zhì)特征。我們要從省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌，這是建立全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保障制度的必由之路。

2.民間社會(huì)保障理論。該理論認(rèn)為，中國(guó)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)是短期的，戰(zhàn)略目標(biāo)是錯(cuò)誤的，財(cái)政上是無(wú)法持續(xù)的。因?yàn)樵趨^(qū)域發(fā)展高度不平衡，有13億人口的發(fā)展中國(guó)家，要建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，在經(jīng)濟(jì)上將是烏托邦式的“洋躍進(jìn)”。統(tǒng)一的社會(huì)保障非但無(wú)助于國(guó)有企業(yè)改革，而且還會(huì)拖垮整個(gè)財(cái)政體系；統(tǒng)一的社會(huì)保障將嚴(yán)重削弱中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，使外資流向勞動(dòng)力價(jià)格更低廉的國(guó)家，從而削弱而非加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定。中國(guó)之所以能夠成為國(guó)際資本和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移地，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，就在于沒有統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，勞動(dòng)力成本低，社會(huì)負(fù)擔(dān)輕；統(tǒng)一的社會(huì)保障還將使貧困地區(qū)的居民大量遷移到沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)。上海、北京等大城市將出現(xiàn)類似于紐約的貧民窟，加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。因此，中國(guó)應(yīng)扎根家庭、依托市場(chǎng)，發(fā)展民間社會(huì)保障體系。從長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略而言，中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立以家庭儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保障為主，民營(yíng)醫(yī)療保險(xiǎn)為輔，社區(qū)社會(huì)救濟(jì)保底，廉價(jià)高效靈活多樣的社會(huì)保障體系，而非統(tǒng)一集中國(guó)營(yíng)低效的社會(huì)保障體系。

3.差別性社會(huì)保障理論。該理論認(rèn)為，由于我國(guó)城鄉(xiāng)差別巨大，所以在保障形式、保障項(xiàng)目、保障水平等方面，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。在農(nóng)村，應(yīng)以家庭保障為主，同時(shí)根據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)方式的變化，有步驟地發(fā)展社會(huì)保障項(xiàng)目；在城市，則應(yīng)加大社會(huì)保障改革的力度，盡快建立健全社會(huì)保障制度。

4.有差別的統(tǒng)一社會(huì)保障理論。該理論認(rèn)為，社會(huì)保障制度應(yīng)實(shí)行“有差別的統(tǒng)一”。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、城市企業(yè)職工等應(yīng)逐步實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保障制度；對(duì)于社會(huì)保障項(xiàng)目中的最低生活水平部分和大病統(tǒng)籌部分，應(yīng)漸次過(guò)渡為全民共享項(xiàng)目；其他部分，以及社會(huì)保險(xiǎn)的其他項(xiàng)目，如失業(yè)、工傷等，城鄉(xiāng)應(yīng)具有一定的差異。

(二)我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障理論評(píng)析

首先，我們分析統(tǒng)一社會(huì)保障理論。統(tǒng)一社會(huì)保障理論具有一定的積極作用。一是可以實(shí)現(xiàn)人與人平等。建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，是國(guó)家應(yīng)履行的職責(zé)，也是對(duì)公民生活權(quán)利的維護(hù)。《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化國(guó)際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等國(guó)際文件都明確規(guī)定，人人都有權(quán)享受社會(huì)保障。建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度體現(xiàn)了這種理念。二是有利于勞動(dòng)者流動(dòng)。目前，我國(guó)的社會(huì)保障制度具有行政區(qū)域性，這種區(qū)域性制約了勞動(dòng)者流向其他行政區(qū)域。建立統(tǒng)一的社

會(huì)保障制度，中央政府就成為社會(huì)保障的責(zé)任主體，從而，可以把社會(huì)保障資金納入政府財(cái)政年度預(yù)算，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障資金賬戶。這樣，勞動(dòng)者的流動(dòng)就不會(huì)再受地域限制，提高了勞動(dòng)力資源的配置效率，也增加了勞動(dòng)者的收入。但是，也必須承認(rèn)，統(tǒng)一社會(huì)保障理論也具有一定的消極作用。建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的核心，是按統(tǒng)一的個(gè)人稅率對(duì)勞動(dòng)者的收入征收社會(huì)保障稅；按統(tǒng)一的企業(yè)稅率對(duì)勞動(dòng)者所在的企業(yè)征收社會(huì)保障稅。受多種因素影響，每個(gè)勞動(dòng)者的收入差別很大。比如，2004年上半年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為4815元，其中上海為8513元，居第一位；北京為7836.4元，居第二位。勞動(dòng)者的收入不同，繳納的社會(huì)保障稅也就不同。然而，統(tǒng)一的社會(huì)保障制度卻是使每個(gè)勞動(dòng)者都享受相同的社會(huì)保障金，并不考慮每個(gè)人過(guò)去所繳納的社會(huì)保障金多少。因此，統(tǒng)一的社會(huì)保障制度是不公平的，它會(huì)引致高收入者產(chǎn)生抵觸情緒，進(jìn)而與企業(yè)共謀，盡量減少各自的社會(huì)保障稅，以提高各自的當(dāng)期收入。

其次，我們分析民間社會(huì)保障理論。我們認(rèn)為，民間的社會(huì)保障制度是難以解決我國(guó)社會(huì)保障問(wèn)題的。主要理由有三：一是我國(guó)居民家庭儲(chǔ)蓄難以支撐養(yǎng)老保障。截止到2004年末，我國(guó)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄余額為119555億元?？雌饋?lái)數(shù)額巨大，但是，如果分?jǐn)偟矫總€(gè)人的頭上，數(shù)額還是小得可憐。我國(guó)有13億人口，所以，人均儲(chǔ)蓄余額僅為9197元。更何況，我國(guó)儲(chǔ)戶的結(jié)構(gòu)不對(duì)稱，即中低收入的中小儲(chǔ)戶數(shù)量較大，約占總儲(chǔ)戶的80%；高收入的儲(chǔ)戶數(shù)量較小，約占總儲(chǔ)戶的20%。同時(shí)，我國(guó)儲(chǔ)戶的收入又呈兩極分化態(tài)勢(shì)，即中低收入的中小儲(chǔ)戶僅擁有20%的儲(chǔ)蓄余額；而高收入的儲(chǔ)戶卻擁有80%的儲(chǔ)蓄余額。因此，中低收入階層的人均儲(chǔ)蓄余額約為2299元，高收入階層的人均儲(chǔ)蓄余額也僅為36786元。這種儲(chǔ)蓄狀況是難以維持養(yǎng)老費(fèi)用的。二是民營(yíng)醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)承擔(dān)老年人的醫(yī)療保障嗎?民營(yíng)醫(yī)療保險(xiǎn)是商業(yè)性保險(xiǎn)，需要?jiǎng)趧?dòng)者在工作期間定期向保險(xiǎn)公司繳納醫(yī)療保險(xiǎn)金。但是，勞動(dòng)者在勞動(dòng)期間收入較低，幾乎沒有剩余繳納醫(yī)療保險(xiǎn)金。不繳納醫(yī)療保險(xiǎn)金，醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)怎么會(huì)為老年人提供醫(yī)療保障呢?所以，以民營(yíng)醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)老年人的醫(yī)療保障的設(shè)想是沒有資金支持的，是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可行的。三是社區(qū)的社會(huì)救濟(jì)能保底嗎?我們認(rèn)為，社區(qū)的社會(huì)救濟(jì)是不能夠保底的，原因是社區(qū)不是社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，不具有社會(huì)保障職能；若強(qiáng)制社區(qū)承擔(dān)社會(huì)救濟(jì)職能，那么救濟(jì)資金從哪兒來(lái)?再次，我們分析差別性社會(huì)保障理論和有差別的統(tǒng)一社會(huì)保障理論。農(nóng)村和城市分別建立社會(huì)保障制度，看似合理，實(shí)際上是不合理的。因?yàn)檗r(nóng)村和城市分別建立社會(huì)保障制度，將使兩者“各自為政”，結(jié)果會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障資金嚴(yán)重不足，使農(nóng)村勞動(dòng)者社會(huì)保障待遇大幅度降低。農(nóng)村曾經(jīng)為城市發(fā)展做出過(guò)巨大的貢獻(xiàn)，所以工業(yè)必須反哺農(nóng)業(yè)。財(cái)政政策應(yīng)向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民傾斜，以增強(qiáng)農(nóng)民參與社會(huì)保障的能力，保證農(nóng)民社會(huì)保障和城市企業(yè)職工社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)性公平。

建立有差別的統(tǒng)一社會(huì)保障制度，適應(yīng)了我國(guó)的國(guó)情，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。但是，這種制度安排又造成了農(nóng)民之間、城市企業(yè)職工之間的不平等。有差別的統(tǒng)一社會(huì)保障制度，是統(tǒng)一籌集社會(huì)保障資金，有差別地運(yùn)用于城市和農(nóng)村。全國(guó)農(nóng)民都享受同樣的社會(huì)保障金，全國(guó)企業(yè)職工也都享受同樣的社會(huì)保障金，不考慮農(nóng)民個(gè)體和職工個(gè)體繳納的社會(huì)保障資金的多少，沒有體現(xiàn)按“貢獻(xiàn)”分配原則，這必然會(huì)影響“貢獻(xiàn)”大者的積極性。所以，這種有差別的統(tǒng)一社會(huì)保障制度也是不合理的。

二、建立分級(jí)式社會(huì)保障理論

由于現(xiàn)有的社會(huì)保障理論難以滿足社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展需要，所以，應(yīng)探索新的社會(huì)保障理論

。新構(gòu)建的社會(huì)保障理論應(yīng)體現(xiàn)公平與效率原則。只講公平，不講效率，社會(huì)保障資金籌集將步入困境；只講效率，不講公平，則有悖于我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)。講公平，有利于社會(huì)保障資金的籌集和規(guī)模不斷擴(kuò)大，也有利于形成一種平等、和諧、溫暖、友愛和關(guān)懷的良好社會(huì)氛圍；講效率，有利于激勵(lì)勞動(dòng)者和企業(yè)多繳納社會(huì)保障稅。

由于政府(中央政府和地方政府)是社會(huì)保障制度的供給者，所以，我們據(jù)此創(chuàng)新社會(huì)保障理論，即提出分級(jí)式社會(huì)保障理論。所謂分級(jí)式社會(huì)保障理論，是指以中央和省兩級(jí)政府作為社會(huì)保障主體，分Z，j統(tǒng)一籌集社會(huì)保障資金，并分別為全國(guó)和所轄區(qū)域城鄉(xiāng)人員提供社會(huì)保障的理論。即分級(jí)式社會(huì)保障制度所需要的社會(huì)保障資金，由全國(guó)社會(huì)保障稅和地方社會(huì)保障稅分別籌集。全國(guó)社會(huì)保障稅的征稅對(duì)象是國(guó)有企業(yè)的收入(包括國(guó)有資產(chǎn)的收入)；地方社會(huì)保障稅的征稅對(duì)象是國(guó)有企業(yè)員工的收入、非國(guó)有企業(yè)的收入(包括非國(guó)有資產(chǎn)的收入)、非國(guó)有企業(yè)員工的收入和農(nóng)村農(nóng)民的收入。

分級(jí)式社會(huì)保障制度的核心是“分級(jí)”?！胺旨?jí)”即把社會(huì)保障制度分為兩級(jí)，“一級(jí)”是中央政府通過(guò)全國(guó)社會(huì)保障稅統(tǒng)一籌集社會(huì)保障資金，用于全國(guó)城鄉(xiāng)人員社會(huì)保障之用；另“一級(jí)”是省一級(jí)政府通過(guò)地方社會(huì)保障稅統(tǒng)一籌集社會(huì)保障資金，用于本省區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)人員社會(huì)保障之用。

每個(gè)勞動(dòng)者享受的社會(huì)保障資金由兩部分構(gòu)成：一部分是全國(guó)社會(huì)保障資金。只要是我國(guó)具備條件的居民，無(wú)論是城市退休職工，還是農(nóng)村失去勞動(dòng)能力的農(nóng)民，都可以領(lǐng)取相同的全國(guó)社會(huì)保障金。它體現(xiàn)了社會(huì)的公平性，表明人人平等。另一部分是省一級(jí)地方社會(huì)保障資金。只要是該省區(qū)域內(nèi)具備條件的居民，都可以領(lǐng)取相同的地方社會(huì)保障金。對(duì)于省內(nèi)來(lái)說(shuō)，它體現(xiàn)了一定的社會(huì)公平性；對(duì)于全國(guó)來(lái)說(shuō)，它體現(xiàn)了“各自”的貢獻(xiàn)，即效率性，它可以激勵(lì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)積極性和創(chuàng)造性。

要建立和實(shí)施分級(jí)式社會(huì)保障制度，應(yīng)強(qiáng)化以下幾方面工作：第一，進(jìn)行社會(huì)保障立法。建立分級(jí)式社會(huì)保障制度是社會(huì)保障“公共產(chǎn)品”屬性的必然要求，也是社會(huì)平等和效率的必然選擇。建立分級(jí)式社會(huì)保障制度，需要法律法規(guī)等予以保證。為此，我國(guó)亟需出臺(tái)一部《社會(huì)保障法》作為建立分級(jí)式社會(huì)保障制度的基本法律依據(jù)。除此之外，還應(yīng)制定一系列配套法律法規(guī)，比如，社會(huì)保障稅法、社會(huì)保障稅優(yōu)惠政策(稅前抵扣)等。第二，建立社會(huì)保障機(jī)構(gòu)。建立全國(guó)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保障資金籌集、管理和運(yùn)作；建立省級(jí)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)省級(jí)社會(huì)保障資金籌集、管理和運(yùn)作。全國(guó)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集全國(guó)社會(huì)保障資金，用于全國(guó)城鄉(xiāng)人員社會(huì)保障；省級(jí)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集地方社會(huì)保障資金，用于本省區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)人員社會(huì)保障。第三，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)社會(huì)保障資金。目前，我國(guó)社會(huì)保障資金，如養(yǎng)老基金，除了存入銀行和購(gòu)買政府債券等外，其他投資極少，不利于養(yǎng)老基金的增值。