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一、兩種理論對政府理念的界定

（一）新公共管理理論對政府角色的定位

新公共管理強調(diào)企業(yè)家精神,因此,在新公共管理領(lǐng)域,強調(diào)給予行政人員如同企業(yè)家所擁有的最大范圍內(nèi)的言論和行動的自由。從企業(yè)家的角度來看,新公共管理者的主要特征表現(xiàn)為高效,成本最優(yōu)和面對市場失靈所作出的積極反應(yīng)。新公共管理觀點認(rèn)為政府的責(zé)任就是對顧客提供選擇,并且通過提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)功能對顧客所表達(dá)的個人偏好作出回應(yīng),同時,新公共管理的倡導(dǎo)者認(rèn)為,責(zé)任應(yīng)從公共的觀點轉(zhuǎn)到民營的觀點。具體來看，新公共管理理論對政府角色的定位主要體現(xiàn)在以下幾點：1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機構(gòu)傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道?！雹僖虼耍行У恼⒉皇且粋€“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。2.政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向。新公共管理理論認(rèn)為，政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)?！笆袌霾粌H在私營部門存在，也在公共部門內(nèi)部存在。當(dāng)市場在公共部門出現(xiàn)時，我們通常稱之為系統(tǒng)，如教育系統(tǒng)、職業(yè)訓(xùn)練系統(tǒng)和心理衛(wèi)生系統(tǒng)等。如果我們把市場導(dǎo)向的思想應(yīng)用到我們的公用系統(tǒng)上去，我們就能取得偉大的成就?！雹谟谑窃谛鹿补芾碇校辉偈橇桉{于社會之上的、封閉的官僚機構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”。3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)使得政府機構(gòu)不能對新情況及時作出反應(yīng)。4.政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗。新公共管理理論認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。5.政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機制。新公共管理理論強調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給。6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。7.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實施明確的績效目標(biāo)控制。8.公務(wù)員不必保持中立。新公共管理理論主張對部分高級公務(wù)員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。

（二）新公共服務(wù)理論對政府角色的界定

20世紀(jì)80年代末90年代初產(chǎn)生的治理理論追求公共管理主體的多元化、公民參與、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、法制化等。而新公共服務(wù)則是在以往各種管理模式的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的一種真正的以公民為本位的政府運作模式。新公共服務(wù)提倡公共利益、公民權(quán)利、民主程序、公平和公正、回應(yīng)性等理念。它強調(diào)“公民優(yōu)先”,在此基礎(chǔ)上明確區(qū)分了“顧客滿意”和“公民滿意”原則,表達(dá)了一種對民主價值的全新關(guān)注。正如登哈特強調(diào)的“:與新公共管理(它建立在諸如個人利益最大化之類經(jīng)濟觀念之上)不同,新公共服務(wù)是建立在公共利益觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確立全心全意為他們服務(wù)之上的?！雹鬯^“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點既不應(yīng)該是為政府這艘輪船掌舵，也不應(yīng)該是為其劃槳，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機構(gòu)。具體來說包括以下幾個基本觀點④：

1.政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”

2.公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品

3.在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性

4.為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)

5.責(zé)任并不簡單，重視人，而不是重視生產(chǎn)率

6.公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要

二、對兩種理論的評價探悉

（一）二者對政府角色定位的肯定價值

1.新公共管理理論對政府角色定位的可取之處

新公共管理理論及其改革實踐的貢獻(xiàn)毋庸置疑。它以全新的改革理念和獨特的經(jīng)濟學(xué)視角,重新審視了傳統(tǒng)公共行政中許多被奉為經(jīng)典的、不可移易的行政法則,提出了一些頗具創(chuàng)新和啟示意義的新觀念和新舉措,拓寬了公共行政的研究視野和領(lǐng)域,其為改善政府績效所做的積極的探索和努力也應(yīng)給予充分的肯定。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上“、自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。⑤

2.新公共服務(wù)對政府角色定位的可取之處

新公共服務(wù)直接緣起于對新公共管理的反思與批判。與新公共管理將關(guān)注焦點集中于政府體系自身的改革和完善不同,新公共服務(wù)理論集中于對政府與社會、與民眾之間關(guān)系的憲政主義內(nèi)涵的重構(gòu),主張將公民置于整個治理體系的中心位置,追求公共利益,奉行服務(wù)理念,凸顯公民社會的公民權(quán)利、公民意識、公民身份和公民價值,強調(diào)民主對話溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的政府與社區(qū)、民眾的合作信任和互動共治。新公共服務(wù)則是一個開放和包容的理論體系。在新公共服務(wù)的價值體系內(nèi),不僅公平、正義、代表性、參與等憲政民主價值得到了復(fù)興,而且新公共管理所倡導(dǎo)和追求的效率價值亦得到了尊重和肯定。新公共服務(wù)并不反對新公共管理對效率目標(biāo)的追求,但主張在工具理性的效率目標(biāo)之外加入更多的價值考量。新公共服務(wù)則是在對新公共管理的反思和批判,并試圖在承認(rèn)新公共管理理論對于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實踐所具有的重要價值,擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論固有缺陷的基礎(chǔ)上,提出和建立的一種更加關(guān)注民主價值和公共利益,以公民為中心的公共行政管理模式。⑥這對實現(xiàn)公共行政的公平、公正、民主等價值,體現(xiàn)公共行政精神具有重要的意義。

（二）兩種理論的缺陷

1.新公共管理承襲了現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論的“經(jīng)濟人”的人性假設(shè),并以此為出發(fā)點進(jìn)行公共部門的制度設(shè)計,這導(dǎo)致新公共管理勢必與民主社會核心價值產(chǎn)生沖突,過分倚重經(jīng)濟和效率價值。

2.新公共服務(wù)對民主價值的過分強調(diào),則會出現(xiàn)對經(jīng)濟和效率價值的忽視。因為新公共服務(wù)過分提倡民主價值,會出現(xiàn)低效率,不易操作的困難。它提出了民主治理、公共利益、公共服務(wù)等一系列概念,但沒有提出實施這些概念的可行實施對策。

3.盡管新公共管理也強調(diào)服務(wù)行政,但其強烈的管理主義取向及對市場機制的不當(dāng)崇拜所導(dǎo)致的公共行政基本價值偏頗,使其更多地是從成本效率的角度來對服務(wù)行政加以闡釋和實踐的。凸顯和強化政府的服務(wù)職能,注重提升政府公共服務(wù)的效率,固然是服務(wù)型政府的重要內(nèi)容之一,但卻絕非全部。

三、兩種理論對我國政府改革的啟示

我們完全可以將新公共管理和新公共服務(wù)納入這種多元行政觀的思想圖譜里。新公共管理的研究是基于一種管理的視角，而新公共服務(wù)關(guān)注公民權(quán)、公平、正義等民主價值，無疑是一種政治的研究途徑，也就是說兩者在多元的行政觀下是可以共生的。以美國為例，不難發(fā)現(xiàn)其政府執(zhí)政的精華實為自由、平等、民主與效率之間的平衡，這種平衡同樣也反映在理論發(fā)展的歷程中。新公共管理與新公共服務(wù)理論，代表的正是以效率為中心和強調(diào)民主價值兩種不同的研究途徑，這兩者之間既存在對立又相互影響，在實踐中，他們與法律研究途徑一起合成了西方公共行政體制的品格構(gòu)造與運作方式。⑦我們應(yīng)該在結(jié)合國情的基礎(chǔ)上,建立一種基于理性官僚制的合理因素,充分吸收新公共管理和新公共服務(wù)的優(yōu)秀因子,既體現(xiàn)效率、又體現(xiàn)民主的新型公共行政管理模式。

（一）新公共管理對我國政府改革的借鑒意義

1.轉(zhuǎn)變觀念,樹立“公共管理”的理念

在公共管理模式下,政府和公民在同一水平面上進(jìn)行開放式的交流,與公共管理部門一起對公共事務(wù)進(jìn)行管理,從而實現(xiàn)公共管理價值所在。公民從與自己切身利益相關(guān)的公共事務(wù)的管理參與開始,逐步形成對一定范圍內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行權(quán)利的組織,以組織化的形式更為有效地參與到更為廣泛的公共管理過程中。從政府方面來說,樹立權(quán)力公共性理念是當(dāng)務(wù)之急。政府必須認(rèn)識到自己所掌握的公共權(quán)力是經(jīng)由公民委托的權(quán)力,必須向公民負(fù)責(zé),要更多考慮到公民需要,不能考慮提供只從政府的角度出發(fā),要盡量將決策權(quán)下放到利益相關(guān)群體上,受公民的監(jiān)督和制約。這就要求政府改變仰視型的信息管理和信息處理,擴充信息輸入渠道,特別是在透明度方面需要加大信息公開的力度,包括公開政府機構(gòu)的工作計劃、人員管理、政策制定、法律條款、行政預(yù)算和公共開支的情況等等,讓普通公民參與公共管理的渠道暢通無阻。

2.引入競爭機制，切實轉(zhuǎn)換政府職能推動政府改革

當(dāng)代西方新公共管理的一個基本精神就是充分認(rèn)識市場機制,用市場的力量改造政府,改善政府績效的有效手段便是引入競爭機制。只有通過適當(dāng)引入競爭機制,在政府管理中注入一些市場的因素,用市場的力量來改造政府提高效率,實現(xiàn)由“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變,明確其宗旨是為社會(市場、企業(yè)和公眾)服務(wù),提高效率和質(zhì)量,使政府體制更靈活。我們應(yīng)該在全面清理原有行政職能的基礎(chǔ)上,再開放市場,引入競爭機制,政府可以行使這些行政職能,政府也可以通過市場手段,如承包、租賃、委托、、招標(biāo)等將其外包給社會公共部門手里,激發(fā)社會活力,實現(xiàn)社會管理主體多元化。同時,政府利用法律手段對各種非政府部門進(jìn)行管理。實行公共產(chǎn)品“用者付費”制度,縮小公共領(lǐng)域范圍,擴大私有領(lǐng)域范圍。這樣可以減少政府對公共產(chǎn)品的投資,不僅可以精簡政府的組織機構(gòu),減少財政開支,還可以有效地提高政府的管理效率,形成公共服務(wù)的有效供給提高公共服務(wù)的質(zhì)量,滿足廣大人民群眾日益多元化的物質(zhì)文化需要,產(chǎn)生更好的經(jīng)濟效益和社會效益。

3.借鑒新公共管理中的“服務(wù)定位”理念,遏止官僚腐敗

對于任何一個國家來說,限制政府權(quán)力,使政府能夠控制其自身是一個永恒的挑戰(zhàn)。新公共管理理論中“服務(wù)定位”的思想改變了原先行政體系的主體中心主義,這種顧客至上理念,是把公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評價的標(biāo)準(zhǔn),以公共利益為中心,從而使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)。這對我國政府從源頭上治理腐敗有重要的參考價值。近年來,我國政府也在一些部門推行“政務(wù)超市”“、服務(wù)質(zhì)量承諾”等制度,并取得一定的成效。但這些制度的實行存在很大差異,有很多部門將此作為新聞炒作,停留在形式上而缺乏實際效果。⑧由此,我國要逐步重塑政府與社會的關(guān)系,實現(xiàn)政府的一個根本轉(zhuǎn)變和官員的三個轉(zhuǎn)變,即政府由全面管理向管理和為社會(市場、企業(yè)和公眾)服務(wù)并重的轉(zhuǎn)變;官員由“官僚”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚摺?、由傳統(tǒng)的“行政”向“管理和服務(wù)”轉(zhuǎn)變、由老實“做官”向老實“做事”轉(zhuǎn)變。同時通過加強監(jiān)督機制,提高透明度,保證投訴渠道暢通、公共事物公開等方式,來遏止官僚腐敗的發(fā)生。

（二）新公共服務(wù)對我國政府改革的借鑒意義

1.轉(zhuǎn)變政府職能，推行服務(wù)行政

服務(wù)行政首先必須體現(xiàn)公共行政的公共性,使公民權(quán)、公共利益成為民主治理的核心。不然,就會出現(xiàn)“當(dāng)我們急于掌舵時,也許我們正在淡忘誰擁有這條船”的錯誤⑨。服務(wù)行政必須重新審視政府的角色,將公民置于首位,強調(diào)的重點不是政府的掌舵與劃槳的單一職能定位,而是要建立一個明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機構(gòu)。這要求我們正確處理政府的“掌舵”和“服務(wù)”的關(guān)系,增強政府國家管理人員和普通公務(wù)員的“管理”和“服務(wù)”意識,重塑公共行政精神,建立服務(wù)型政府。

2.推行民主行政，深化政府改革

新公共服務(wù)理論從本質(zhì)上看是一種關(guān)注民主價值和公共利益,以公民為核心的,迎合現(xiàn)代公民社會發(fā)展的一套治理體系,推行民主行政是其本質(zhì)所在。我們在深化政府改革的同時要利用新公共服務(wù)先進(jìn)的管理理念和方法,正確處理政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、政府與公眾的關(guān)系,改進(jìn)管理方式,降低行政成本,如充分運用現(xiàn)代先進(jìn)的管理技術(shù)與管理方法,實行電子政務(wù)等,建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。在重視效率的同時,也要重視公共行政管理中公平、公正、公民精神等民主價值,推行民主行政。

3.增強服務(wù)職能，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

我們要借鑒新公共服務(wù)理論對政府角色定位的理念實現(xiàn)從全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府職能包括四個方面:經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理和社會服務(wù)。在這個新型的政府模式中,我們除了要繼續(xù)改進(jìn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管方式外,還要更加重視履行社會管理和公共服務(wù)的職能,因為提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責(zé),包括為各種市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境與平等競爭的條件,為社會提供安全和公共產(chǎn)品,為勞動者提供就業(yè)機會和社會保障服務(wù)等方面的內(nèi)容。所以各級政府要把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜,以便為人民提供更好的服務(wù)。

總之，新公共服務(wù)的理論盡管是對新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的,但是這并不意味著新公共服務(wù)的理論是對新公共管理理論的全盤否定,從理論的視角來看,它本質(zhì)上是對新公共管理理論的一種改進(jìn)與突出,也是管理職能上的一次轉(zhuǎn)變和細(xì)化。因此，我們在政府改革的過程中應(yīng)該吸收借鑒兩者的優(yōu)秀因子，要結(jié)合兩者對政府角色定位可借鑒之處以對我過的政府改革提供更新穎、明晰的思路。