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新公共管理理論起源于20世紀(jì)末的英美等國(guó)家，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，主張?jiān)诠残姓幸胨綘I(yíng)部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)，重視結(jié)果甚于管理過(guò)程，認(rèn)為行政應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的回應(yīng)，在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)實(shí)行更加富有成效的管理。基本公共服務(wù)是國(guó)家或社會(huì)依據(jù)一國(guó)憲法和法律，以政府作為責(zé)任主體，通過(guò)一定的制度安排和作用機(jī)制，為國(guó)民提供經(jīng)濟(jì)福利的國(guó)民生活保障和社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)。其基本內(nèi)涵主要包括四個(gè)特征：第一，基本性，它所探討的是公民生存和發(fā)展所必需的，為國(guó)民提供經(jīng)濟(jì)福利的生活保障和社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)；第二，分散性，基本公共服務(wù)的天然便利性要求導(dǎo)致公共服務(wù)供給的分散性和扁平化，因此理想狀態(tài)的公共服務(wù)通常由基層政府提供；第三，人性化，社會(huì)服務(wù)更加鐘情于勞動(dòng)密集型，要求較高的服務(wù)質(zhì)量，具有人情味。第四，公共性，所提供的服務(wù)是為社會(huì)大眾服務(wù)的，具有公共產(chǎn)品的屬性。

一、新公共管理在政府提供基本公共服務(wù)中的適用

（一）推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)性政府

基本公共服務(wù)具有人性化的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)一方對(duì)另一方的服務(wù)性質(zhì)。基本公共服務(wù)的提供者是政府，需求者是公眾，是政府對(duì)公眾的服務(wù)。政府是基本公共服務(wù)的“供應(yīng)商”，公眾是“需求者”或“顧客”。政府提供公共服務(wù)的目的是為了提高公眾的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。政府在服務(wù)的提供過(guò)程中要有“顧客向?qū)А钡囊庾R(shí)，所提供服務(wù)要滿足“顧客”的需求?！邦櫩拖?qū)А钡囊庾R(shí)要求推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，由管理型政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變。不斷回應(yīng)公眾的需求成為政府提供公共服務(wù)必要的工作，通過(guò)公眾的信息反饋來(lái)提供多樣化的社會(huì)服務(wù)，促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高和公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（二）建立基本公共服務(wù)的多元供給模式，吸引全社會(huì)資源共同參與到基本公共服務(wù)的供給中來(lái)

基本公共服務(wù)分散性、勞動(dòng)密集型的特點(diǎn)決定了單一的政府供給模式難以有效的得到提供。應(yīng)當(dāng)允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門或其他社會(huì)團(tuán)體參與到基本公共服務(wù)的供給中來(lái)。如給予私立學(xué)校和公立學(xué)校同樣的補(bǔ)助，鼓勵(lì)私立醫(yī)院的發(fā)展壯大，為私立就業(yè)中介提供更多機(jī)會(huì)等。這樣一方面為基層政府日益繁重的行政事務(wù)松綁，減輕政府負(fù)擔(dān)；另一方面增強(qiáng)私營(yíng)企業(yè)和其他相關(guān)團(tuán)體的社會(huì)責(zé)任感，共同承擔(dān)起社會(huì)事務(wù)管理的重任。

（三）基本公共服務(wù)的提供要增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性，注重效率的提高

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公共建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，公共開(kāi)支不斷增長(zhǎng)，政府的財(cái)政赤字壓力越來(lái)越大。在基本公共服務(wù)的開(kāi)支中，不僅要關(guān)注預(yù)算分解在每個(gè)項(xiàng)目的資金，還要均衡各個(gè)項(xiàng)目所能得到的結(jié)果和收益?；竟卜?wù)屬勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，效率的降低將會(huì)造成巨大的社會(huì)資源和人力資源的浪費(fèi)。將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入基本公共服務(wù)的供給中來(lái)，通過(guò)私營(yíng)部門的加入，增強(qiáng)服務(wù)供給主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，可以提高公共服務(wù)的供給效率，降低服務(wù)成本，增加社會(huì)收益。

（四）行政效率的提高是基本公共服務(wù)有效提供的保障

政府在基本公共服務(wù)提供的過(guò)程中起主導(dǎo)作用。政府行政效率直接影響到基本公共服務(wù)供給質(zhì)量的高低。對(duì)政府行政體制進(jìn)行改革，促進(jìn)行政效率的提高有利于基本公共服務(wù)質(zhì)量的提高。基層政府是基本公共服務(wù)的主要提供者。基本公共服務(wù)基本性、分散性、公共性特點(diǎn)決定了基層政府在提供基本公共服務(wù)的過(guò)程中要依據(jù)各地實(shí)際情況，創(chuàng)造性、靈活性地進(jìn)行行政決策?；鶎诱M織文化應(yīng)是彈性的、創(chuàng)新的、競(jìng)爭(zhēng)性的、解決問(wèn)題的。這也要求上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、政府部門對(duì)“員工”放松管制，進(jìn)行充分的分權(quán)，改變傳統(tǒng)公共服務(wù)中的人員管制、集權(quán)式采購(gòu)和配置的控制，增強(qiáng)下級(jí)部門或“員工”的創(chuàng)造性和責(zé)任感。

（五）基本公共服務(wù)的有效提供要有前瞻性和預(yù)見(jiàn)性

具體基本公共服務(wù)項(xiàng)目的出現(xiàn)是伴隨社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)而出現(xiàn)的?；竟卜?wù)在不同的發(fā)展階段具有不同的內(nèi)容和要求?；竟卜?wù)的有效提供就需要具有前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，不僅要保障現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題得到解決，還要預(yù)防未來(lái)問(wèn)題的出現(xiàn)?；竟卜?wù)預(yù)見(jiàn)性的增強(qiáng)可以減少社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。預(yù)見(jiàn)性增強(qiáng)對(duì)政府在提供基本公共服務(wù)過(guò)程中提出了更高的要求。政府更重要的是要使社會(huì)問(wèn)題得到有效解決，而不是具體服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量的高低，各項(xiàng)公共服務(wù)能夠得到順利提供。政府應(yīng)扮演“掌舵者”而非“劃槳人”的角色。

二、新公共管理理論在基本公共服務(wù)供給中的矛盾沖突

新公共管理理論對(duì)我們有效提供基本公共服務(wù)和進(jìn)行行政體制改革具有較大的指導(dǎo)意義。但是它作為一門發(fā)展中的新理論，本身還具有一定的自身缺陷，在基本公共服務(wù)的提供中也存在一些矛盾沖突。

（一）企業(yè)家精神注重競(jìng)爭(zhēng)和效率，不利于基本公共服務(wù)的公平性和均等化

基本公共服務(wù)為人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活、社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展所必須的基礎(chǔ)性服務(wù)內(nèi)容，具有基本性和公共性，體現(xiàn)的是最根本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要?；拘院凸残越y(tǒng)一于公正性和公平性。基本公共服務(wù)的供給和配置要以公平性為基礎(chǔ)，要讓每個(gè)公民享受均等的機(jī)會(huì)，全體公眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。企業(yè)家精神的新公共管理理論模式和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公共行政運(yùn)作機(jī)制不利于基本公共服務(wù)的公平分配?；竟卜?wù)中，公平和效率應(yīng)是辯證統(tǒng)一的?；竟卜?wù)得到高效配置的社會(huì)，那么社會(huì)公眾也應(yīng)該是公正、合理地享受到均等化公共服務(wù)；同樣，實(shí)現(xiàn)均等化公共服務(wù)的社會(huì)，資源也得到了有效配置，人的積極性、創(chuàng)造性得到極大的發(fā)揮。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)的基本公共服務(wù)的配置中，公平和效率常常不統(tǒng)一，尤其對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。促使基本公共服務(wù)效率的提高，往往要犧牲社會(huì)公平；促進(jìn)基本公共服務(wù)配置的公平性，也往往要以降低效率為代價(jià)。

（二）政府理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和官僚政治的影響可能會(huì)背離公共利益最大化的目標(biāo)

新公共管理主張的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、私營(yíng)部門參與等，再一次將經(jīng)濟(jì)學(xué)中理性“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)推到了爭(zhēng)議的前沿。政府行政是通過(guò)官員代表來(lái)行使的。政府官員在進(jìn)行公共決策時(shí)要考慮政治因素，且他們都是有欲望的，有利己的一面。因此，當(dāng)官員自我利益和公共利益一致時(shí)，基本公共服務(wù)就得到順利的實(shí)施；當(dāng)官員自我利益和公共利益出現(xiàn)偏差或不一致時(shí)，“經(jīng)濟(jì)人”的理性心理就往往促使政府官員選擇自我利益或單位利益，而損害公共利益。雖然新公共管理理論認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)是“滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要”，但是現(xiàn)實(shí)政府官員同時(shí)也是政治官僚，基本公共服務(wù)的提供有時(shí)既是行政問(wèn)題也是政治問(wèn)題，大公無(wú)私的官員很少，多數(shù)情況會(huì)因政治利益的需要而降低公共服務(wù)提供的效率。新公共管理理論將基本公共服務(wù)的供給分為兩部分，一部分由經(jīng)濟(jì)效益低而私營(yíng)部門不愿參與或政府比私營(yíng)部門提供更有效率的，由政府直接提供，其他的由私營(yíng)部門提供。政府處于壟斷地位，政府官員花納稅人的錢為納稅人辦事，缺乏積極性。現(xiàn)行行政體系中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行績(jī)效考核，地方政府就會(huì)為了追求政績(jī)，盲目追求GDP高速增長(zhǎng)，而淡化社會(huì)公平、基本公共服務(wù)均等化等隱性目標(biāo)。私營(yíng)部門依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則追求自身利益最大化，他們只要維護(hù)好和政府的關(guān)系，使政府利益不受損失，對(duì)公共服務(wù)的提供缺乏主動(dòng)性，服務(wù)質(zhì)量降低。私營(yíng)部門在公共物品提供過(guò)程中，對(duì)公眾提出的新要求也會(huì)缺乏回應(yīng)性。公眾的要求就必須通過(guò)政府的中轉(zhuǎn)來(lái)傳達(dá)給私營(yíng)部門，這樣在傳達(dá)過(guò)程中，既浪費(fèi)時(shí)間，還可能造成信息失真。當(dāng)私營(yíng)部門利益和公眾利益起沖突時(shí)，行賄、腐敗等現(xiàn)象發(fā)生，而致公眾利益受損，導(dǎo)致公眾和政府矛盾的增加。并且在獲取基本公共服務(wù)供給資格的過(guò)程中，尋租現(xiàn)象也會(huì)導(dǎo)致大量公共資源的浪費(fèi)。

（三）只注重“掌舵”而不“劃槳”，可能會(huì)迷失方向

新公共管理理論主張企業(yè)化的政府把政策制定（掌舵）同服務(wù)（劃槳）分開(kāi)的體制。政府在基本公共服務(wù)過(guò)程中，通過(guò)引入私營(yíng)部門來(lái)提供直接服務(wù)的供給，政府的主要任務(wù)在于增強(qiáng)預(yù)測(cè)性和控制性，通過(guò)政策的制定和對(duì)私營(yíng)部門的監(jiān)督、控制來(lái)促使基本公共服務(wù)得到有效的提供。但是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展越來(lái)越復(fù)雜，沒(méi)有一個(gè)政府能對(duì)全部經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行有效的控制。高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府、私營(yíng)部門、公眾應(yīng)是三個(gè)相互合作、平等的主體，市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)市場(chǎng)的自發(fā)作用實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是極少的，政府充當(dāng)?shù)氖恰笆匾谷恕钡慕巧皇沁M(jìn)行有效的控制，政府的監(jiān)督和控制職能難以得到有效執(zhí)行。政治—行政二分法認(rèn)為行政主要在于政策的執(zhí)行，新公共管理一方面認(rèn)為政策的制定和執(zhí)行是相互聯(lián)系、難以分開(kāi)的統(tǒng)一過(guò)程，行政人員應(yīng)該參與到政策的制定過(guò)程中來(lái)；另一方面又將“掌舵”和“劃槳”分開(kāi)，將一個(gè)行政過(guò)程又分成政策的制定和執(zhí)行?；竟卜?wù)的供給主體主要是基層政府，最主要是在于政策的執(zhí)行職能，若全部由市場(chǎng)來(lái)提供，基層政府職能將會(huì)被架空。但若完全將政策的制定和執(zhí)行職能分離，在政策制定過(guò)程中，“舵手”不知水性，使航船迷失方向?；竟卜?wù)具有基本性的特點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展所必須的；它具有公共性的特點(diǎn)，許多的服務(wù)事項(xiàng)通過(guò)市場(chǎng)的力量不能得到有效提供。尤其對(duì)于公共安全，有且只能由國(guó)家作為唯一的供應(yīng)方來(lái)提供。

三、結(jié)束語(yǔ)

新公共管理在基本公共服務(wù)供給的應(yīng)用中，以促進(jìn)基本公共服務(wù)供給均等化配置為基礎(chǔ)，將公平和效率的統(tǒng)一作為行政應(yīng)追求的結(jié)果。政府要不斷完善基本公共服務(wù)的供給機(jī)制，要完善監(jiān)督制約機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)各界進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)基本公共服務(wù)配置更加透明。要加強(qiáng)行政能力建設(shè)，政府既要有“掌舵”的能力，還要有“劃槳”的本事，當(dāng)好社會(huì)航行大船的“水手”，推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化配置。