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2003年底至2004年初，全國集中進行了對建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資問題的解決，取得了初步也是很大的成效，體現(xiàn)了國家和政府對農(nóng)民工的關(guān)心與呵護。但是，目前清理的拖欠農(nóng)民工工資，主要集中于2003年當(dāng)年發(fā)生的欠款，以千億元計的陳年拖欠尚待解決。而且這一次是上上下下、方方面面一齊推動，主要采取的是行政的手段，并不是長久之策。因此，探尋治理拖欠農(nóng)民工工資的法治化之路，建立杜絕欠薪現(xiàn)象發(fā)生的長效機制，非常必要。

一、拖欠農(nóng)民工工資問題法治層面的原因

（一）建設(shè)單位存在的違法行為

1、普遍存在前期投資不足現(xiàn)象。根據(jù)規(guī)定，建設(shè)資金落實后才能申領(lǐng)建設(shè)許可證，而建設(shè)單位前期投資不足是一個普遍現(xiàn)象。在一些工程的發(fā)包和施工過程中，建設(shè)單位對施工單位提出了墊資施工和讓利的要求，且不履行合同約定，長期拖欠工程款。某些地方政府官員為了突出政績，搞所謂的形象工程，動輒投資幾百萬、上千萬，本級財政無力支付，就利用政府信譽拖欠開發(fā)商工程款，這樣以來，農(nóng)民工成了最終受害者。

2、惡意拖欠。由于缺乏必要的社會信用約束和失信懲戒機制，建設(shè)單位的信用意識不強。建筑市場“拖欠有理、拖欠有利”的風(fēng)氣盛行，一些業(yè)主把拖欠工程款作為變相籌措資金的渠道，不講信用、不守合同，甚至惡意拖欠。

（二）施工單位存在的違法行為

1、惡性競爭導(dǎo)致墊資施工。建筑市場長期處于供過于求的狀況，導(dǎo)致過度競爭甚至惡性競爭。建筑市場招投標時，不少建筑企業(yè)明知有“陷阱”也要千方百計贏得競標，因為對于建筑企業(yè)來說，只有承攬到工程，才有生存的希望。而一旦權(quán)力介入工程全過程，資質(zhì)等級差甚至無資質(zhì)等級的建筑商便能通過借證競標等方式獲得工程項目建設(shè)權(quán)，這更加劇了建筑市場的競爭。惡性競爭導(dǎo)致的一個直接后果就是墊資施工現(xiàn)象的普遍存在。如果不墊資讓利，企業(yè)就很難承攬到工程。

2、層層轉(zhuǎn)包。按照《建筑法》，承包下工程后只允許一級分包，不允許多級分包。因為每分包一次，工程款就要被分減一次，這直接影響到建筑工程的質(zhì)量問題。不少施工單位中標后，不是自己直接搞建設(shè)，而是層層轉(zhuǎn)包，最后的包工頭能得到的價款連支付材料費都不夠，農(nóng)民工工資更無從談起。

3、惡意拖欠。在建筑市場盛行的“拖欠有理、拖欠有利”風(fēng)氣下，施工單位同樣不講信用、不守合同，對農(nóng)民工也搞惡意拖欠。有的建筑公司承建工程項目實收了絕大部分工程款，卻以小額的工程款拖欠為由拖欠農(nóng)民工工資，引發(fā)農(nóng)民工集體上訪。

4、不遵守《勞動法》。施工企業(yè)不遵守《勞動法》的問題比較嚴重。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在落實勞動合同制度方面，施工企業(yè)大多不與農(nóng)民工簽訂勞動合同，即使簽訂了勞動合同也是利用自己的優(yōu)勢在條款上逃避和減輕責(zé)任；二是不按月支付工資，只是允諾年底一次性結(jié)清，平時只發(fā)給農(nóng)民工基本的生活費，極易產(chǎn)生年底的拖欠問題。

（三）行政執(zhí)法部門執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法手段不足，處理程序過長

1、行政執(zhí)法部門執(zhí)法力度不夠。這使拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)、欠薪逃匿的經(jīng)營者得不到處罰，使得欠薪現(xiàn)象更為普遍和嚴重。有的地方規(guī)定，企業(yè)拖欠工資，工人可以要求拖欠總額1～5倍的經(jīng)濟補償，勞動保障監(jiān)察部門可以處以5千至5萬元罰款。但是各地從沒有工人得到過補償，也從沒有企業(yè)受到過處罰。欠薪者不受法律制裁，給不良經(jīng)營者提供了隨意拖欠、損人肥己的機會，從而使欠薪現(xiàn)象愈演愈烈。

2、行政執(zhí)法部門執(zhí)法手段不足，使執(zhí)法效果大打折扣。勞動保障監(jiān)察人員經(jīng)常因無權(quán)查封企業(yè)財物、更無權(quán)扣人而眼看著準備逃匿者拉走設(shè)備、財物，而公安部門對欠薪者也不能扣人扣物，因為拖欠工資不屬于可以拘留的行為。有的逃匿者被農(nóng)民工抓回來送為公安部門，公安部門也沒辦法處理，只好放人。

3、行政處理程序的時間過長。勞動部門接到欠薪投訴舉報后，先向企業(yè)勸說、協(xié)商。協(xié)商不成的，在立案后1個月內(nèi)發(fā)出限期整改責(zé)令書，責(zé)令企業(yè)15天內(nèi)支付工資。到期如果企業(yè)不執(zhí)行，再作出行政處理決定書。按規(guī)定，行政處理決定有3個月的復(fù)議期，到期企業(yè)既不申請復(fù)議又不執(zhí)行的，農(nóng)民工再向法院申請強制執(zhí)行。2003年各地對農(nóng)民工欠薪案件從快從優(yōu)處理，把執(zhí)法部門調(diào)查取證的時限縮短了一半，但“整改期”和“復(fù)議期”是法定的，不能隨意減少。所以，僅僅一個行政處理程序，至少要四個月才能完成，農(nóng)民工們根本拖不起。

（四）解決欠薪糾紛的仲裁和訴訟程序不適宜

通過法律途徑追薪本該是我們這個向法治邁進的社會里人們首選的辦法。但解決勞動爭議的仲裁和訴訟之路卻使農(nóng)民工們望而卻步。首先是仲裁。勞動爭議發(fā)生之后，農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)在60天內(nèi)向勞動爭議仲裁委員會提出書面申請，超過60天的，仲裁庭不予受理。但由于農(nóng)民工大多是在施工企業(yè)允諾的年底付薪不能兌現(xiàn)、尋求行政干預(yù)無效之后，才走仲裁之路的，且不說時效問題往往過了期限，就是仲裁的方式是否為農(nóng)民工們所選擇都是問題，在行政干預(yù)都無效的情況下，憑著樸素的心理，農(nóng)民工們還能相信仲裁嗎？何況連工資都沒有的時候，拿什么來交仲裁費？而若進入訴訟程序，按規(guī)定要先經(jīng)仲裁，否則法院不受理。況且訴訟成本昂貴，農(nóng)民工打不起官司，因而鮮見追討欠薪的案子走上法庭。可見，訴訟和仲裁都不是農(nóng)民工可以選擇和愿意選擇的討薪途徑。

二、法治對策

治理拖欠農(nóng)民工工資問題是一項大工程，需要全社會共同努力。針對上述法治層面的原因，筆者提出如下幾點對策：

（一）落實建設(shè)資金到位制度，杜絕墊資工程

墊資工程從一開始就埋下了拖欠工程款和農(nóng)民工工資的隱患。要從源頭上堵住拖欠工資現(xiàn)象，必須杜絕墊資工程?！督ㄖā返?條規(guī)定，申請領(lǐng)取施工許可證，應(yīng)當(dāng)具備8個條件，其中之一就是“建設(shè)資金落實”。要嚴格項目管理程序，對建設(shè)資金不到位的工程項目，不予頒發(fā)施工許可證。但目前墊資施工的現(xiàn)象普遍存在，建設(shè)單位利用自己的優(yōu)勢往往對施工單位提出墊資施工的要求，施工單位為了攬到工程也甘愿如此，這都違反了《建筑法》的有關(guān)規(guī)定。但問題是，墊資施工行為在《建筑法》中沒有直接的規(guī)定，《建筑法》第17條只是籠統(tǒng)地規(guī)定，發(fā)包單位及其工作人員在建筑工程發(fā)包中不得收受賄賂、回扣或者索取其他好處，承包單位及其工作人員承攬工程時不得向發(fā)包單位及其工作人員行賄、提供回扣或者給予其他好處，使得禁止和處罰缺乏直接的依據(jù)。在對《建筑法》的修改不能立即進行的情況下，可考慮以法規(guī)、規(guī)章或司法解釋的形式對建設(shè)單位和施工單位予以規(guī)制和處罰，使墊資施工的行為得到遏止。

（二）落實《勞動法》規(guī)定的“月薪制”，避免年終討薪大行動

《勞動法》第50條明確規(guī)定：“工資應(yīng)當(dāng)以貨幣形式按月支付給勞動者本人。”這里的勞動者沒有任何身份和地域的差別，也就是說，對農(nóng)民工同樣必須按月足額支付工資。而欠薪現(xiàn)象的發(fā)生與沒有對農(nóng)民工實行“月薪制”有一定的關(guān)系。如果能采取堅決有效的措施，確保農(nóng)民工按月足額領(lǐng)工資，年終討薪大行動將不復(fù)再有。要做到這一點，有必要建立工資保證金制度，比如，可從工程項目中劃撥一部分資金進入專門賬戶，成為農(nóng)民工的預(yù)備工資，農(nóng)民工按約定到銀行領(lǐng)取，這樣就減小了包工頭等拖欠或者攜款出逃的可能。還可運用市場機制預(yù)防新增欠款，按照國際通行做法，逐步在所有工程項目推行業(yè)主支付擔(dān)保和承包商履約擔(dān)保制度，一旦業(yè)主或承包商不按合同約定履行支付工程款義務(wù)，將由為業(yè)主或者承包商提供擔(dān)保的保證人代為履約或賠償，以確保工程款能得到支付，避免發(fā)生拖欠工人工資的現(xiàn)象。

（三）落實勞動合同制度，規(guī)制用人單位

《勞動法》第16條規(guī)定：“建立勞動關(guān)系應(yīng)當(dāng)訂立勞動合同?！庇邢喈?dāng)一部分農(nóng)民工與用人單位之間沒有簽訂合同。由于目前的勞動力市場是買方市場，農(nóng)民工找工作較難，但如果把合同問題歸咎于農(nóng)民工法律意識淡薄，恐怕是極不公平的。雖然進城務(wù)工的農(nóng)民工們不愿因一紙合同而舍棄眼前的掙錢機會，但根本原因在于企業(yè)不愿與農(nóng)民工簽定勞動合同而受其約束。為了保護勞動者的合法利益，法律有必要規(guī)定強制企業(yè)與之建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工簽定勞動合同，對拒絕簽定勞動合同的用人單位要予以應(yīng)有的處罰。要加強對農(nóng)民工勞動合同的管理，在檢查勞動合同制度的執(zhí)行情況時，對于合同中的不合理不合法條款應(yīng)當(dāng)予以糾正，而且在處理勞動糾紛時這些不合理不合法的條款也不能作為依據(jù)。

（四）《刑法》上增設(shè)“拖欠工資罪”

對拖欠農(nóng)民工工資行為的打擊力度不夠，與法律缺少相應(yīng)的規(guī)定有著一定的關(guān)系?！秳趧臃ā穼阂馔锨饭べY的單位僅規(guī)定了“責(zé)令支付勞動者的工資報酬、經(jīng)濟補償，并可以責(zé)令支付賠償金”，卻沒有對嚴重的欠薪行為可以給予刑事制裁的措施。不少用人單位正是利用了這個法律漏洞肆意欠薪，因此通過修改法律條款，按照拖欠的時間、數(shù)額、涉及的農(nóng)民工的數(shù)量、拖欠造成的后果對欠薪者加大處罰很有必要。在香港，依照相關(guān)法規(guī)，雇主不按時支付工資給雇員，可被檢控，一經(jīng)定罪，最高可被罰款20萬港元及監(jiān)禁一年。內(nèi)地有必要在相關(guān)法律中更多地采用一些刑法要素，達到震懾此類違法行為的目的。建議在《刑法》中增設(shè)“拖欠工資罪”，對拖欠工資嚴重者予以刑事懲罰。公務(wù)員之家版權(quán)所有

（五）解決糾紛應(yīng)當(dāng)適用簡易程序，為農(nóng)民工建立一條“維權(quán)綠色通道”

從理論上講，拿不到工錢，可以去勞動仲裁機構(gòu)申請仲裁，可以去法院起訴?？墒侵T多的費、仲裁費、訴訟費，漫長的審理時限、期間在城里的生活花費等等，還有“裁決容易執(zhí)行難”的尷尬，使多少本來想依靠法律維權(quán)的人退避三舍！農(nóng)民工不愿去仲裁打官司，合法權(quán)益受到侵害時不找仲裁司法部門，是因為農(nóng)民工們沒有時間沒有錢去仲裁打官司。農(nóng)民工索要工錢的時間性很強，他們一般是在家里夏收和春節(jié)時開始索要工錢，由于回家時間緊，因而耗時耗力、程序煩瑣的“法律途徑”對他們來講并不現(xiàn)實。為快速處理農(nóng)民工欠薪案件，有關(guān)仲裁司法部門應(yīng)為農(nóng)民工建立一條“維權(quán)綠色通道”，快立案、緩費用、速審理、快執(zhí)行。