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我國現(xiàn)行征地制度是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，其基本特征是政府的壟斷性和低價補償。全國人大十屆二次會議堅持“以人為本”的理念，以維護、保障農(nóng)民權(quán)益為基本宗旨，對原《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，?給予補償”。這一重要修改，既確定了國家為了公共利益的需要有權(quán)征收、征用公民個人財產(chǎn)和農(nóng)民集體土地，又確定了國家實施征收征用必須遵循目的正當(dāng)性（公共利益）、程序正當(dāng)性（依據(jù)法律規(guī)定）和必須給予被征收人、被征用人補償?shù)幕驹瓌t。這對于保護農(nóng)民權(quán)益，規(guī)范國家權(quán)力具有重大意義。

要確立規(guī)范的征地制度標準

在實際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個人政績。其實，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標準。只有以此為出發(fā)點，并作為實施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實現(xiàn)耕地資源的動態(tài)平衡。

要科學(xué)界定“公共利益”

“公共利益”是一個抽象概念，人們可以從自身的立場出發(fā)給予定位，作出解釋。土地是稀缺資源，不可再生資源，是一切社會經(jīng)濟活動的載體。有鑒于此，可以引入帕累托最適度原理來解釋、界定公共利益。帕累托是意大利經(jīng)濟學(xué)家，他在序數(shù)效用論的基礎(chǔ)上考察集合體效用（社會福利）最大（帕累托最適度）問題，并提出了資源分配的效率問題，即經(jīng)濟資源的有效使用問題。筆者認為，作為稀缺經(jīng)濟資源的農(nóng)民集體土地在以“公共利益”需要為理由被征收、征用時，其目的即所謂的“公共利益”，必須滿足以下三個條件：1、土地使用方向具有鮮明的社會性特點，不以贏利為目的，一般以社會公共產(chǎn)品為最終表現(xiàn)形式；2、項目受益人是社會絕大多數(shù)人，具有均占福利的、而非特定公眾受益性的特點；3、土地征收、征用后較征收、征用前更具社會效益。此外，國家基于扶助弱者和特殊人群（諸如，老人、兒童、病殘者、失業(yè)者等）的立場，允許其中部分人可以“公共利益”的名義征收、征用農(nóng)民集體土地。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：1、國防、軍事需要；2、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護等建設(shè)事業(yè)；3、國家和地方政府需要修建的機關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆討B(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。

要規(guī)范政府的征地行為

在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，擬采取如下措施：

1、嚴格控制政府的征地權(quán)力。首先，應(yīng)厘清征收、征用的界限。所謂征收就是財產(chǎn)所有權(quán)的變更，集體土地變更為國有。所謂征用就是財產(chǎn)使用權(quán)一時的變更，集體土地一時為國家所用，使用到期后歸還集體農(nóng)民，其所有權(quán)始終未變。其次，對集體土地不論是征收還是征用，必須符合法定的“公共利益”的涵義及其適用范圍。最近，國土資源部作出了土地管理部門實行垂直管理的決定，可以說這是限制地方政府征地權(quán)力的一項重要措施。

2、強化平等協(xié)商和監(jiān)督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認同。

3、弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補償標準的癥結(jié)。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。