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本文作者：周媛媛作者單位：河北大學政法學院

行政復議機構設置不獨立，難以確保行政復議結果的公正:目前我國地方各級人民政府的復議機構都是設置在政府的法制工作機構或者與政府法制工作機構合署辦公。因此，它是隸屬于各級人民政府的一個內部機構，一般不能對外以自己的名義獨立行使職權。既然他只是政府的一個內部機構，那么他自然無法完全獨立于政府機關。首先，他的人力、物力、財力都掌握在同級政府手里，此時要想反過來制約控制其經(jīng)濟命脈的政府勢必很困難。其次，復議機構的工作人員對復議案件只是享有建議權，而最后的決定權卻是掌握在沒有參加案件討論的行政復議機關手里，這一方面不能保證復議結果的公正性，另一方面又大大提高了政府對復議機關做出決定的干預幾率。對作為被申請人的行政機關來說，其作出的行政裁決或決定許多都是根據(jù)上級機關的指示或精神作出的，也有些決定在作出之前也是事先跟上級機關打過招呼的，由此一來，發(fā)生行政爭議再議提請上級機關審理，那么其結果也是可想而知的，這就使得行政復議程序只是走一個過場罷了，對百姓的利益起不到實質的保護作用，也與行政復議“準司法”的中立性相違背了。

行政復議程序過于行政化，復議效率低下:行政復議雖然不像行政訴訟一樣要經(jīng)過受理、開庭、審理等漫長的司法程序，但是提起行政復議本身要經(jīng)過的行政程序也不是非常簡便易行。比如，市級行政復議機關辦理復議案件，在行政復議機構內部一般要經(jīng)過承辦人辦理——處內討論——分管領導聽取匯報-辦務會集體研究等環(huán)節(jié)；作出行政復議決定文書，基本按照本級政府的公文運作要求，“一般要經(jīng)過經(jīng)辦人——分管副處長——處長——分管副局長——局長——分管副秘書長——秘書長——分管副市長——市長等環(huán)節(jié)?！比绱朔彪s的內部處理程序也就磨滅的行政復議的另一個優(yōu)點：高效。這樣一來，一方面，行政復議的公正性不及行政訴訟，另一方面，復雜的行政程序也使群眾心生畏懼，其低下的解決爭議的效率和讓人質疑的公正性使百姓不得不另辟他徑。其次，行政復議以書面審理為原則，其他審理方式為例外。這就使得行政復議存在著不公開不透明的程序缺陷，同時也降低了百姓對復議決定公正性的信任。

行政復議工作人員少，素質參差不齊:目前，各級政府內部及法制復議工作部門都承載的十分沉重的工作任務，但是各級復議機關卻安排了極少的工作人員，甚至沒有安排工作人員來專門負責這項工作，這與行政復議制度本身所要求的基本標準都相差甚遠。首先，這就反映出了各級政府在對待復議工作的態(tài)度問題，沒有一個積極正確的態(tài)度，令人滿意的工作成果又從何而來呢？其次，人數(shù)過少往往會使工作人員敷衍了事，從而使整個復議工作流于形式。而且，當下我們還沒有出臺關于行政復議工作人員任職資格和標準的文件，這就導致了工作人員角色感不強、法治意識淡薄、服務宗旨模糊等問題，這也就使我們復議工作的水準大大降低了，不能充分的發(fā)揮其應有的作用。

國外對行政復議模式的選擇

行政復議制度普遍存在于世界各個法律體系之中，各國會根據(jù)自己的國情、制度和文化為其命名并適用，但在本質上都發(fā)揮著行政復議的解決爭議的作用。在英國，發(fā)揮行政復議作用的是專門設立的行政裁判所，它是在法院以外設立的用以解決行政爭端以及公民之間某些和社會政策有密切聯(lián)系的爭端的機構。其機構內部人員的任職以及案件的審理都是和行政機關相獨立的，不受行政機關的影響。在美國聯(lián)邦和各州都設有負責處理本機關和行政管理相對人糾紛的行政法庭，其職能類似于我國的行政復議制度，介于行政復議和行政審判二者之間。行政法庭一般都采取開庭審理的方式，給予雙方充分的時間和空間來陳述自己的理由和觀點，且雙方當事人可以當庭質證，使雙方的地位盡可能的接等，因為根據(jù)英美法系的自然公正原則，行政機關作出任何不利于行政相對人的決定時，都必須聽取當事人的意見，這就是我們所謂的“聽證”，而主持聽證程序的就是與案件無利害關系的行政法官。行政法官由行政機關從文官事務委員會確認具有資格的人員中選擇，其薪酬、編制都由文官事務委員會負責，不受行政機關的控制，其地位的超然性就保障了行政法官作出決定的公正性和可靠性。

擺脫我國行政復議制度不公正問題的出路

（一）我國行政復議組織機構的設置重構

我國是單一制國家，我們的機構設置及實行的制度都具有中國特色，因此，要想實現(xiàn)機構重置必須立足于我國國情，有選擇的借鑒他山之石，從而以變動最小，收獲最大的方式達成最優(yōu)化的整合。我國雖實行的是單軌制的法院系統(tǒng)，但是我們可以吸收法國雙軌制行政法院和普通法院分立的思路，進而實現(xiàn)我國行政復議機構的獨立設置，而這也是我國加入WTO之后的現(xiàn)實要求。我們可以嘗試設立一個獨立的機構“行政復議委員會”包攬所有的復議案件的審理事項，這樣既不受政府的制約，反過來還可以有效的審查政府的行為。行政復議委員會的設置同政府的管理體制類似，分為四級，即國務院、省級、市級（地區(qū)）、縣級行政復議委員會，各級復議委員會只負責本級政府和下一級政府的復議案件，各級政府內部不再設復議職能部門，這也就避免了政府機關垂直領導帶來的不便，反而各級復議委員會還可以對同級政府行使監(jiān)督權，如此以來，復議機關的獨立性就大大提高了。行政復議委員會內部設主任一名，副主任兩名，委員若干。委員會還可下設復議辦公室作為其辦事機構，辦公室同樣設主任、副主任職位。這樣就可以做到分工明細，職責清楚，把責任落實到人。為了提高復議委員會的專業(yè)水平，委員會中必須包括兩種力量：一種是行政人員，負責日常的行政工作安排以及復議決定的執(zhí)行工作；另一種是權威的專家學者，比如行政學教授、知名律師、復議工作方面經(jīng)驗頗豐的專家等專業(yè)人士，并且這類人員在委員會中的比例不得低于50%，這樣不僅改善了之前存在的行政復議人員素質低的問題，而且也使百姓對復議機關作出的決定更加信服，使復議機關自身的權威性大大提高了。

（二）完善行政復議相關程序

程序方面的正義往往比實體方面的正義更加重要，一個案件若在人們的注視下合情合理的走完法定程序，那么哪怕結果不是很公正，百姓的可接受程度都會高一些；反之，若某案件在程序上就存在疏漏和缺陷，那么無論實體結果如何，則都是令人無法滿意的。因此，科學的、完善的程序是解決和協(xié)調行政復議工作公正、順利進行的前提。

在上文中我們已經(jīng)提到，行政復議實行的是以書面審查為原則的審理方式，這種方式雖然保證了復議審查的效率，但卻是以犧牲公正為代價。作為一種準司法程序，作為還老百姓以公正的制度，我們要堅持公正與效率并重，實現(xiàn)效益最大化。因此，我們要對行政復議案件區(qū)別對待。對于一些簡單的、不需過多調查的復議案件，我們仍堅持書面審查，但是面對復雜的、嚴重的復議案件，復議機關應當開庭審理，充分聽取申請人、被申請人的意見，對于雙方爭論的焦點及時的組織質證。對于有第三人參加的房地產(chǎn)、土地等不動產(chǎn)權屬爭議的行政復議案件，原則上組織到現(xiàn)場調查，或組織聽證等。也就是不同案件不同對待，根據(jù)不同案件的性質和復雜程度，由復議機關來自行決定適用哪種程序，從而最大限度的利用人力和司法資源，提高效率，實現(xiàn)最大程度的公正。