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一、我國(guó)審計(jì)體制的現(xiàn)狀和評(píng)析

(一)我國(guó)審計(jì)體制的現(xiàn)狀

l．領(lǐng)導(dǎo)體制

審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，是指審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系和審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制有別于其他行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，它具有三個(gè)顯著的特征：一是審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)；二是地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；三是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

2．機(jī)構(gòu)設(shè)置

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)有兩種，即中央審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)。中央審計(jì)機(jī)關(guān)是在國(guó)務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)機(jī)關(guān)，即審計(jì)署。審計(jì)署是國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，是我國(guó)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，它具有雙重法律地位：一方面，它作為中央政府的組成部門(mén)，要接受國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的決定、命令，以獨(dú)立的行政主體從事活動(dòng)，直接審計(jì)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)；另一方面，審計(jì)署作為我國(guó)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，在國(guó)務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作。地方審計(jì)機(jī)關(guān)，是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)。

3．審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)

審計(jì)法第十條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)派出審計(jì)特派員。審計(jì)特派員根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計(jì)工作?！卑凑赵摋l規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)有兩類，即審計(jì)機(jī)關(guān)駐地方派出機(jī)構(gòu)和駐部門(mén)派出機(jī)構(gòu)。目前，審計(jì)署在地方18個(gè)城市設(shè)立了駐地方派出機(jī)構(gòu)，稱審計(jì)署駐xxx特派員辦事處。一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)為便于工作也在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。駐部門(mén)派出機(jī)構(gòu)，是審計(jì)機(jī)關(guān)派駐本級(jí)政府其他部門(mén)的審計(jì)機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在審計(jì)署在國(guó)務(wù)院25個(gè)部門(mén)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)也根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立了駐部門(mén)派出機(jī)構(gòu)。

審計(jì)機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)是審計(jì)機(jī)關(guān)派出的工作機(jī)構(gòu)，其審計(jì)職權(quán)依靠派出的審計(jì)機(jī)關(guān)授予。因此，它不是一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，而是審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，只能在審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義開(kāi)展活動(dòng)，作出具體行政行為。

4．審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免和人員配置

為保證審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，我國(guó)遵循國(guó)際慣例對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免程序、撤換以及審計(jì)人員的任職條件等，都作了嚴(yán)格規(guī)定。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)的任免程序是：由國(guó)務(wù)院總理提名，全國(guó)人民代表大會(huì)決定人選，全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定任免；審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院任免。全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免審計(jì)長(zhǎng)。地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免程序是：正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)政府行政首長(zhǎng)提名，本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定任免，報(bào)上一級(jí)人民政府備案；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)人民政府任免。另外，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。

在任期內(nèi)撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，必須符合下列條件之一：一是審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人因犯罪被追究刑事責(zé)任；二是因嚴(yán)重違法失職受到行政處分；三是因身體健康原因不宜繼續(xù)擔(dān)任審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的；四是有不符合國(guó)家規(guī)定的其他任職條件的。否則，不得隨意撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。

審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)原則性強(qiáng)、業(yè)務(wù)要求高的工作，要求審計(jì)人員要有較高的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，具備與其所從事的審計(jì)工作相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力。具體來(lái)說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)配備的審計(jì)人員既應(yīng)當(dāng)熟悉有關(guān)的法律、法規(guī)和政策，掌握審計(jì)及相關(guān)專業(yè)知識(shí)，有一定的審計(jì)或者其他相關(guān)專業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)，具有調(diào)查研究、綜合分析、專業(yè)判斷和文字表達(dá)能力，又要遵守依法審計(jì)、客觀公正、職業(yè)謹(jǐn)慎、實(shí)行回避、保守秘密等職業(yè)道德。

5．經(jīng)費(fèi)來(lái)源

審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)保證，是審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的條件。在我國(guó)立法中，行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題一般不在法律、行政法規(guī)中作出規(guī)定。但考慮到審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對(duì)政府的財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，與政府財(cái)政部門(mén)存在著直接的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，這與其他行政機(jī)關(guān)是不同的。因此，審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證。

(二)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的評(píng)析

在建立國(guó)家審計(jì)制度的初期，我國(guó)選擇了隸屬于國(guó)務(wù)院的行政型模式。這種選擇是符合一定時(shí)期的國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境特點(diǎn)的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重，弄虛作假和會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象仍比較普遍，內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的狀況還沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)；在這種情況下，實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式，有利于更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)依法行政，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面的作用。主要體現(xiàn)在：一是有利于審計(jì)工作貼近政府出臺(tái)的各項(xiàng)改革措施和重要工作部署，圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，服務(wù)大局，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)政府工作目標(biāo)和宏觀調(diào)控措施的貫徹落實(shí)。二是時(shí)效性比較強(qiáng)。在各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén)的積極配合下，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠更加直接、有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)問(wèn)題，積極配合有關(guān)部門(mén)查處大案要案，較好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，懲治經(jīng)濟(jì)犯罪中的作用，從而促進(jìn)政府各部門(mén)依法行政，加強(qiáng)管理，完善法制，建立健全宏觀調(diào)控體系。三是有利于各級(jí)人大更好地支持和監(jiān)督審計(jì)工作。按照我國(guó)《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)每年受政府委托要向人大常委會(huì)報(bào)告本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告，這為各級(jí)人大了解、支持和監(jiān)督審計(jì)工作創(chuàng)造了條件。四是地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制有利于增強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，也有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，使全國(guó)審計(jì)工作形成一個(gè)有機(jī)的整體。

審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來(lái)，特別是黨的十五大以來(lái)，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)和廣大審計(jì)人員緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，認(rèn)真履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，全面開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他各項(xiàng)審計(jì)工作，取得了顯著成績(jī)。同時(shí)，審計(jì)事業(yè)也得到了很大發(fā)展，初步建立了以憲法為根本、以審計(jì)法為核心的審計(jì)法律規(guī)范體系，形成了一支基本適應(yīng)工作需要的審計(jì)隊(duì)伍，審計(jì)工作開(kāi)始走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。因此，從總體上講，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制是符合現(xiàn)階段國(guó)情的，能夠較．好地保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。這些年來(lái)，從中央到地方，各級(jí)黨委、政府越來(lái)越重視和支持審計(jì)工作，各級(jí)人大和有關(guān)部門(mén)對(duì)審計(jì)工作也給予了有力支持和配合，審計(jì)執(zhí)法環(huán)境有了明顯改善，為審計(jì)工作的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。但同時(shí)也應(yīng)看到，在實(shí)際工作中，由于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)依法行政意識(shí)和水平還比較欠缺，對(duì)審計(jì)工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計(jì)法的有些規(guī)定沒(méi)有切實(shí)得到貫徹落實(shí)，現(xiàn)行審計(jì)體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：

1．審計(jì)工作的開(kāi)展受政府領(lǐng)導(dǎo)同志的認(rèn)識(shí)的影響

由于一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)審計(jì)工作重要性認(rèn)識(shí)不足，法制觀念淡薄，在一定程度上影響了對(duì)本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督，少數(shù)地方政府和有關(guān)部門(mén)甚至干預(yù)這項(xiàng)工作的正常開(kāi)展。主要原因是，這些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上，伯揭露問(wèn)題過(guò)多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績(jī)，因而違反規(guī)定干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的I司題。有的還干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)人大常委會(huì)如實(shí)報(bào)告審計(jì)工作情況，人為地要求審計(jì)機(jī)關(guān)將一些重大違法違規(guī)問(wèn)題刪去，特別是當(dāng)審計(jì)查出問(wèn)題涉及到中央與地方利益關(guān)系時(shí)，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些嚴(yán)重侵犯和損害中央利益的問(wèn)題壓制不報(bào)，隱瞞事實(shí)真相，或避重就輕，輕描談寫(xiě)。這種現(xiàn)象越到基層審計(jì)機(jī)關(guān)越是比較突出。

2．政府一把手領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作還未完全到位

按照憲法和審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)工作應(yīng)由各級(jí)政府首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。但全國(guó)目前大約還有1／3左右的地方審計(jì)工作不是由政府首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。不少地方的審計(jì)工作名義上由政府首長(zhǎng)直接分管，但實(shí)際上一把手很少過(guò)問(wèn)審計(jì)工作，而是由其他領(lǐng)導(dǎo)分管或協(xié)管，而且往往是審計(jì)和財(cái)政工作由同一位領(lǐng)導(dǎo)分管，關(guān)系很不順，不利于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門(mén)履行。正常的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。

3．在配備地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)相應(yīng)的素質(zhì)與能力要求得不到保證

地方審計(jì)機(jī)關(guān)接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又是政府的職能部門(mén)，其負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲等都系于本級(jí)人民政府，各級(jí)政府是審計(jì)機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)不得做出偏向同級(jí)政府的選擇。在審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部配備上，一些地方較少考慮審計(jì)工作的特殊性，經(jīng)常未經(jīng)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同意，就將一些不懂審計(jì)業(yè)務(wù)的干部安置到審計(jì)機(jī)關(guān)任職，從而造成審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外行多、職數(shù)多的不正常現(xiàn)象。

4．審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證<