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本文作者：蔡美芳李開明杜建偉陸俊卿李艷靜作者單位：環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所

我國流域水環(huán)境現(xiàn)狀令人堪憂，據(jù)《2010年中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國地表水污染依然較重，其中，海河為重度污染，黃河、遼河為中度污染，松花江、淮河為輕度污染，湖泊（水庫）富營養(yǎng)化問題突出。雖然企業(yè)排污是造成這些流域水環(huán)境惡化的主體，但是由于這些企業(yè)也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步做出了貢獻(xiàn)，如果只是簡單地將一切環(huán)境責(zé)任歸結(jié)于企業(yè)，則不利于環(huán)境問題的最終解決。

環(huán)保部周生賢部長在《第一次全國環(huán)境政策法制工作會議上的講話》（2006年12月）指出，“既要研究制定環(huán)境管理政策、環(huán)境技術(shù)政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策，又要研究制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策……形成優(yōu)勢互補(bǔ)、合理配置的環(huán)境政策體系”。由于傳統(tǒng)的環(huán)境管理制度是以命令控制方式向排污者提出具體的污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)或發(fā)放排污許可證，這種自上而下的管理手段在實(shí)施過程中已暴露出許多局限性，如，所需信息量大，且信息不對稱、政府反應(yīng)遲緩、控制污染的費(fèi)用效果不理想、缺乏刺激污染削減的動(dòng)力等[1-2]。因此，研究制訂激勵(lì)性的環(huán)境政策和環(huán)境管理制度是推動(dòng)我國污染減排、降低流域水污染風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。

1研究方法

本研究按提出問題、分析問題和解決問題的思路，從我國流域水環(huán)境污染狀況出發(fā)，分析現(xiàn)有環(huán)境政策與管理制度的不足，提出推行環(huán)境行政合同制度和環(huán)境督查制度以及污染公共處理政策等建議。主要研究方法包括文獻(xiàn)收集、比較分析、問卷調(diào)查、專家訪談以及統(tǒng)計(jì)分析等。

2現(xiàn)有環(huán)境政策與管理制度分析

2.1政策體系

按通常的分類方法，環(huán)境政策包括環(huán)境管理政策、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境技術(shù)政策、環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境國際合作與交流政策等[3]；本研究按環(huán)境政策主體之間的關(guān)系將環(huán)境政策分為管制性環(huán)境政策、引導(dǎo)性環(huán)境政策和自愿協(xié)議性環(huán)境政策（環(huán)境協(xié)議）3種。其中，管制性政策是政府環(huán)境管理的基礎(chǔ)，并決定著其他環(huán)境政策的框架和方向，而且環(huán)境管理效果明顯，但是管理效率低，可接受性差；引導(dǎo)性政策和自愿協(xié)議性政策作為政府管制不可或缺的補(bǔ)充，主要的功能是提高政府管制的靈活性、降低政府管制的成本和擴(kuò)大政府管制的影響力，通過激勵(lì)企業(yè)研發(fā)新的技術(shù)和產(chǎn)品，使用減少環(huán)境破壞和污染的生產(chǎn)技術(shù)或工藝方法，來減少污染排放量，因此，具有較高的環(huán)境管理效率和可接受性。

2.1.1管制性環(huán)境政策

是指具有強(qiáng)制約束力或強(qiáng)烈要求的環(huán)境政策，是我國不可或缺和處于主導(dǎo)地位的環(huán)境政策。大部分是通過制定和實(shí)施有關(guān)環(huán)境資源的法律法規(guī)，強(qiáng)制性地規(guī)定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體在資源開發(fā)和各種生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的行為，如環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污許可、限期治理、總量控制、節(jié)能減排等。此外，行政調(diào)節(jié)也是政府管制的一種方法，如，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、城市綜合整治定量考核制度、主要污染物總量減排考核辦法等。該類政策的優(yōu)點(diǎn)是：具有很高的權(quán)威性，容易形成社會共識，對企業(yè)的影響力大；政策內(nèi)容具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，管理措施規(guī)范、透明度高，應(yīng)用時(shí)不會出現(xiàn)隨意性行為，能使企業(yè)形成穩(wěn)定的預(yù)期；政策效果明確，管理方式可操作性強(qiáng)。但是，管制性環(huán)境政策一旦制定不能輕易更改，其效果取決于政府執(zhí)行力度和企業(yè)接受程度，執(zhí)行過程需要龐大的執(zhí)法隊(duì)伍和大量的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，而且因?yàn)獒槍Σ煌再|(zhì)、不同規(guī)模、不同地區(qū)的企業(yè)采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)而缺乏公平性。

2.1.2引導(dǎo)性環(huán)境政策

是指國家在環(huán)境保護(hù)方面的倡導(dǎo)和要求，主要基于指導(dǎo)、激勵(lì)和教育，其目標(biāo)是通過影響經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人決策和行為，使資源配置達(dá)到“雙贏”的狀態(tài)，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)政策、環(huán)境技術(shù)政策、清潔生產(chǎn)政策以及排污收費(fèi)、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、環(huán)保核查（綠色證券）、綠色貿(mào)易、綠色稅收等正在探索中的經(jīng)濟(jì)政策。引導(dǎo)性環(huán)境政策的優(yōu)點(diǎn)是：政府監(jiān)督成本更低、企業(yè)選擇空間更大、實(shí)現(xiàn)“雙贏”的可能性更大、政策發(fā)揮作用的持續(xù)性更強(qiáng)。然而，引導(dǎo)性政策也有局限性，這是因?yàn)椴⒎撬械沫h(huán)境問題都能轉(zhuǎn)化為市場問題，而且引導(dǎo)性政策是建立在完全競爭的基礎(chǔ)上的，而現(xiàn)實(shí)中可能存在市場扭曲，在這種情況下，引導(dǎo)性環(huán)境政策也很難發(fā)揮作用。

2.1.3自愿協(xié)議環(huán)境政策

是鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)比現(xiàn)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)更高的環(huán)境表現(xiàn)，它不僅能調(diào)動(dòng)起企業(yè)的自覺性和主動(dòng)性，而且還可以降低環(huán)境成本，這是對傳統(tǒng)管理政策的重要補(bǔ)充和發(fā)展，已成為西方國家廣泛運(yùn)用的一種重要環(huán)境管理方式，有企業(yè)自己制定、企業(yè)與政府有關(guān)部門商定、企業(yè)與NGO商定以及企業(yè)與政府和NGO共同商定等多種形式。目前在我國以企業(yè)與政府的協(xié)議為最主要方式，協(xié)議的內(nèi)容包括具體的環(huán)境目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間表，以及簽約方的責(zé)任與義務(wù)。在企業(yè)實(shí)現(xiàn)協(xié)議目標(biāo)以后，經(jīng)政府有關(guān)部門評估認(rèn)可，將給以鼓勵(lì)(獎(jiǎng)狀、環(huán)境標(biāo)識、新聞媒體宣傳等)，甚至給以資金補(bǔ)貼，企業(yè)從中可以得到直接或間接的經(jīng)濟(jì)效益；如果違約，也要受到約定的處罰。

2.2環(huán)境管理制度

我國在污染源管理方面的主要制度有環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污許可證、排污收費(fèi)、限期治理、集中控制、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、綜合整治與定量考核等八項(xiàng)基本制度以及總量控制、排污交易、企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員三項(xiàng)新環(huán)境管理制度。這些環(huán)境管理制度雖然性質(zhì)不同、功能各異，但相互之間存在著十分重要的內(nèi)在關(guān)系，構(gòu)成了一個(gè)完整的環(huán)境管理制度體系，包括時(shí)間的漸進(jìn)關(guān)系、內(nèi)容的層次關(guān)系以及整體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等。

環(huán)境影響評價(jià)制度是環(huán)境保護(hù)中“預(yù)防原則”最直接的體現(xiàn)，這項(xiàng)制度改變了以往末端治理的思路，轉(zhuǎn)而從源頭控制環(huán)境污染。我國在2002年通過了《環(huán)境影響評價(jià)法》，首次以專門立法的形式確立了環(huán)境影響評價(jià)制度；“三同時(shí)”制度是我國首創(chuàng)的一項(xiàng)控制新污染的法律制度，最早規(guī)定于1973年《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》中?！董h(huán)境保護(hù)法》重申了該項(xiàng)制度；排污許可證制度是以污染物總量控制為基礎(chǔ)，規(guī)定污染源允許排放的污染物種類、數(shù)量和去向的一項(xiàng)環(huán)境管理制度，它是在排污申報(bào)登記制度基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種事先調(diào)控制度，是行政手段和經(jīng)濟(jì)手段的結(jié)合體，是各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)在每一個(gè)排污口的具體體現(xiàn)；排污收費(fèi)制度是“污染者付費(fèi)”原則的體現(xiàn)，由政府確定排污價(jià)格，由市場決定總排放水平，是我國實(shí)施時(shí)間最長的一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度；限期治理制度是督促超標(biāo)或超總量排放水污染物的單位在一定限期內(nèi)治理污染，是對已有污染源進(jìn)行有效控制的一項(xiàng)事后補(bǔ)救性管理制度，具有行政管制的性質(zhì)；集中控制制度是以改善流域、區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量為目的，根據(jù)污染防治規(guī)劃，按照污染物種類、性質(zhì)，來集中處理污染，用盡可能小的投資獲得盡可能大的環(huán)境效益；環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制通過采取環(huán)境保護(hù)責(zé)任書的形式，將環(huán)境保護(hù)工作目標(biāo)、內(nèi)容、任務(wù)具體化、明確化、定量化，并據(jù)此進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲；綜合整治定量考核制度是政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的量化過程和具體實(shí)施過程。

總量控制制度是在濃度控制的基礎(chǔ)上提出來的一項(xiàng)比較新的環(huán)境管理制度，包括目標(biāo)總量控制和容量總量控制，與濃度控制相比，污染物總量控制能更真實(shí)和直觀地反映進(jìn)入環(huán)境的污染物數(shù)量、有利于防止?jié)舛瓤刂浦胁缓侠淼南♂屌欧努F(xiàn)象；排污權(quán)交易制度是由政府確定總排放水平，由市場確定排污價(jià)格，有利于優(yōu)化污染治理責(zé)任配置，在降低環(huán)境管理成本、促進(jìn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放、促進(jìn)企業(yè)超量減排、促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步等方面有著明顯的優(yōu)越性；從2003年起，原國家環(huán)?？偩志烷_始試行一種全新的環(huán)境管理制度—企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，希望通過該制度達(dá)到企業(yè)自主實(shí)施環(huán)境管理的目的，目前該制度還處于試行階段，還沒有成為日常環(huán)境管理的組成部分。

2.3不足分析

2.3.1政策執(zhí)行力度不夠

蔣洪強(qiáng)等對我國主要環(huán)境政策執(zhí)行效果定量評估后得出，目前我國環(huán)境政策總體執(zhí)行效果一般，分?jǐn)?shù)為2.9（總分5分），其中，執(zhí)行效果較差的環(huán)境政策是環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度、排污申報(bào)登記制度、排污許可證制度[4]。造成這個(gè)問題的原因主要為地方保護(hù)主義、重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于污染控制成本過高同時(shí)又缺乏相應(yīng)的激勵(lì)，出現(xiàn)了地方污染防治條例的缺失和監(jiān)管不善的問題。同時(shí)，面對既定的污染管理?xiàng)l例和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不同企業(yè)采取的對策不同，如服從、隱性抵抗或技術(shù)創(chuàng)新等。一般來說，貧窮地區(qū)的環(huán)境政策執(zhí)行力度和環(huán)境改善程度要落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

2.3.2對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評估和預(yù)警不足

我國環(huán)境管理制度雖然在控制污染惡化趨勢等方面發(fā)揮了卓有成效的作用，但在應(yīng)對空前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面也表現(xiàn)出一些不足之處：一是對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評估不夠。如總量控制和目標(biāo)責(zé)任制中的化學(xué)需氧量和氨氮等常規(guī)指標(biāo)不能真實(shí)反映復(fù)雜的環(huán)境污染狀況和風(fēng)險(xiǎn)；基于單一介質(zhì)的環(huán)境質(zhì)量評價(jià)方法不能真實(shí)反映多途徑暴露對生態(tài)和人體健康的風(fēng)險(xiǎn)；一刀切的環(huán)境管理方法難以實(shí)現(xiàn)對具有不同環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)污染源分類、分級的科學(xué)管理；二是對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和預(yù)警性不足。大部分地區(qū)仍然沿襲“先污染后治理”的發(fā)展方式，環(huán)境管理仍主要以排污收費(fèi)、限期治理等被動(dòng)模式為主；環(huán)境監(jiān)測主要采用的還是常規(guī)指標(biāo)和方法，不能對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合預(yù)測和科學(xué)預(yù)警，難以實(shí)現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)防范服務(wù)的功能。

2.3.3工業(yè)污染防治方面仍存在制度性缺陷

我國已經(jīng)建立起較為完善的環(huán)境影響評價(jià)制度，但對環(huán)境管制的經(jīng)濟(jì)社會影響評價(jià)制度迄今仍是空白，長期以來，我國經(jīng)常以關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)中小企業(yè)為代價(jià)，尋求環(huán)境質(zhì)量的改善，這一做法加劇了社會分配不公，加重了各地執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)成本，使環(huán)境保護(hù)政策難以獲得廣泛的社會支持，只有建立環(huán)境管制的成本—收益分析制度才能有效合理解決環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的權(quán)衡問題[5]。而且，我國目前環(huán)境保護(hù)政策與科技創(chuàng)新政策的整合性仍然不高，其結(jié)果是，工業(yè)污染防治仍以末端治理為主。

3環(huán)境管理政策與制度建議

3.1推行環(huán)境行政合同制度

命令控制型環(huán)境政策是以單方面的行政方式來約束企業(yè)排污行為，雙方缺少有效溝通，無法調(diào)動(dòng)企業(yè)治理環(huán)境的積極性。因此，建議推行環(huán)境行政合同制度，以合同的方式約定政府環(huán)保部門與企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利和義務(wù)，通過一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策鼓勵(lì)企業(yè)超越現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，從而取得更好的環(huán)境保護(hù)效果。該制度的優(yōu)勢體現(xiàn)在：通過簽訂環(huán)境保護(hù)協(xié)定，企業(yè)與所在地居民和地方政府之間可以建立起互相的信任，從而使當(dāng)事人在相互理解的基礎(chǔ)上更好地解決環(huán)境問題；公眾對于不可容忍的環(huán)境污染損害和影響可以堅(jiān)決抵制，對于可容忍的損害和影響，雙方可協(xié)商一定的補(bǔ)償或補(bǔ)救措施，也可就污染發(fā)生后的處理方式和具體解決方案做出事先約定；對于一些新出現(xiàn)的污染問題，在國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章未出臺之前，地方政府可與企業(yè)在環(huán)境法、民法、行政法等的基本原則指導(dǎo)下，進(jìn)行協(xié)商簽訂環(huán)境保護(hù)協(xié)定來規(guī)制排污行為。

我國《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第29條規(guī)定：“企業(yè)在污染物排放達(dá)到國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可以自愿與有管轄權(quán)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門簽訂進(jìn)一步節(jié)約資源、削減污染物排放量的協(xié)議……”，該法第33條進(jìn)一步規(guī)定：“自愿削減污染物排放協(xié)議中載明的技術(shù)改造項(xiàng)目，列入國務(wù)院和縣級以上地方人民政府同級財(cái)政安排的有關(guān)技術(shù)進(jìn)步專項(xiàng)資金的扶持范圍”，這是我國首次以專門環(huán)境立法的方式將環(huán)境行政合同制度確認(rèn)下來，但是對于環(huán)境行政合同的相關(guān)概念、具體內(nèi)容、訂立程序等在法律上都沒有明確的規(guī)定，極大限制了環(huán)境行政合同的具體運(yùn)用。筆者認(rèn)為，作為一項(xiàng)合同制度，環(huán)境行政合同應(yīng)當(dāng)包括主體、客體以及當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)等要素。環(huán)境行政合同的主體包括環(huán)境行政主體和公民、法人或其他組織，客體包括生態(tài)環(huán)境和污染治理措施等。環(huán)境行政主體在環(huán)境行政合同中除了具有對履行合同的監(jiān)督指揮權(quán)和對違反合同當(dāng)事人的制裁權(quán)，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的主要義務(wù)，如對相對方當(dāng)事人履行合同義務(wù)提供必要條件或支持，并按照約定給予相對方當(dāng)事人物質(zhì)損害補(bǔ)償或賠償。

3.2實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營期的環(huán)境督查制度

《環(huán)境影響評價(jià)法》僅規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書報(bào)批之前的公眾參與權(quán)，但對其后的公眾參與途徑卻只字未提。為了督促建設(shè)項(xiàng)目的日常排污行為，應(yīng)根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》中有關(guān)環(huán)境影響后評價(jià)制度的規(guī)定，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)管理制度，對評價(jià)主體、評價(jià)內(nèi)容和程序進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步完善企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，從高校、研究院(所)、媒體等社會單位招聘企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員，實(shí)行一年一聘，連任不超過3年，并授權(quán)監(jiān)督員反映在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的各種環(huán)境違法行為，收集整理環(huán)保部門和社會公眾對企業(yè)環(huán)境保護(hù)方面的意見和建議，及時(shí)向企業(yè)反映在環(huán)境管理中存在的問題，并提出改進(jìn)建議，同時(shí)還要協(xié)助環(huán)境執(zhí)法人員調(diào)查，核實(shí)所發(fā)現(xiàn)的各種問題。

3.3實(shí)行污染公共處理政策

環(huán)境保護(hù)部副部長吳曉青在“2009年全國環(huán)?？萍脊ぷ鲿h”上要求，“針對目前實(shí)現(xiàn)污染減排目標(biāo)的嚴(yán)峻形勢，面向污染源頭控制、總量削減、達(dá)標(biāo)排放和改善生態(tài)環(huán)境等科技需求，我國將逐步建立較完備的污染減排環(huán)?？萍贾误w系，…開展污染治理市場化試點(diǎn)”。專業(yè)化治污企業(yè)承包運(yùn)營政府出資建設(shè)的污染治理設(shè)施，或從事治理方案、設(shè)計(jì)、工程施工、建成后的運(yùn)營承包服務(wù)。我國目前的“三同時(shí)”制度實(shí)際上是一種分散的點(diǎn)源治理模式，實(shí)踐中造成資金上的浪費(fèi)。因?yàn)槲廴痉乐卧O(shè)施從設(shè)計(jì)、施工到運(yùn)行和管理，均需要投入大量的資金，這對于企業(yè)來說是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)，而且，許多企業(yè)對污染治理方面并不內(nèi)行，污染防治設(shè)施由于缺乏技術(shù)指導(dǎo)往往不能收到良好的效果，因此，在某些區(qū)域，委托專門的污染治理企業(yè)進(jìn)行集中治理將更加經(jīng)濟(jì)和有效。

4結(jié)論

我國環(huán)境管理政策已經(jīng)由末端治理向全過程污染控制演變，由單一的命令控制手段向行政、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)等綜合手段演變。但是，經(jīng)濟(jì)政策仍然偏少，政策間協(xié)調(diào)不夠，而且在政策定位上，還是比較強(qiáng)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的相對平衡，在制定環(huán)境政策時(shí)不僅考慮環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的需要，還把企業(yè)對環(huán)境政策的承受力作為一個(gè)比較重要的因素，也就是說，我國環(huán)境政策的總體戰(zhàn)略是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)型的，而不是環(huán)境優(yōu)先型的。只有不斷健全和完善點(diǎn)污染源環(huán)境管理政策和制度，通過充分發(fā)揮各種政策制度的強(qiáng)制性和誘導(dǎo)性來約束污染源的排污行為，才能真正改善流域的水環(huán)境質(zhì)量。