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對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)政策演變而言，2004年是一個里程碑式的年份。這一年，不僅糧食大幅度增產(chǎn)、農(nóng)民收入增速明顯提升，更重要的是，政府在宏觀調(diào)控中對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了重大調(diào)整，出臺了一系列加強(qiáng)和支持農(nóng)業(yè)的政策措施，市場化和國際化背景下的我國農(nóng)業(yè)政策框架的輪廓初步形成。對這一輪的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整進(jìn)行深入分析，對下一步的農(nóng)業(yè)政策走向進(jìn)行探討是十分必要的。

一、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的基本背景

2004年農(nóng)業(yè)形勢好是相對前幾年糧食減產(chǎn)和農(nóng)民增收緩慢來講的；2004年農(nóng)業(yè)政策針對性強(qiáng)是針對前幾年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的主要問題來講的。對2004年的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整要有深入的理解，必須先對我國農(nóng)業(yè)面臨的主要問題和所處的宏觀環(huán)境有所了解。

（一）農(nóng)民增收緩慢，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段的這幾年，雖然農(nóng)產(chǎn)品供給充裕，但農(nóng)民增收非常困難。由于農(nóng)產(chǎn)品供大于求、農(nóng)產(chǎn)品價格連年下滑，農(nóng)民收入增長緩慢，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長幅度低于全國平均水平，許多純農(nóng)戶的收入持續(xù)徘徊甚至下降。1997—2003年的7年中，農(nóng)民人均純收入平均年增長速度為4％，只相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民收入增速的一半左右。雖然國家“九五”和“十五”規(guī)劃目標(biāo)中農(nóng)民人均純收入年增長率均為5％，但這7年中沒有1年達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。從收入增長的絕對數(shù)來看，2003年農(nóng)民人均純收入為2622元，比1996年的1926元增加了696元，而同期城鎮(zhèn)居民人均收入從4838元增加到8472元，增加了3634元。城鄉(xiāng)居民收入比值1996年為2.51：1，2003年擴(kuò)大為3．23：1。農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大是農(nóng)業(yè)政策調(diào)整首先要解決的問題。

（二）糧食產(chǎn)量下降，供求關(guān)系趨緊2003年全國糧食播種面積14.9億畝，是歷史上最少的年份；總產(chǎn)量4307億公斤，減至20世紀(jì)90年代以來的最低水平；人均糧食產(chǎn)量334.4公斤，降到1982年以來的最低水平。從1996—1999年，我國糧食連續(xù)4年豐收，從2000—2003年，糧食連續(xù)4年減產(chǎn)，后4年平均產(chǎn)量與前4年相比，糧食產(chǎn)量下降500億公斤以上。同時，糧食消費量逐年增加，糧食產(chǎn)需平衡的年度缺口逐年擴(kuò)大。彌補(bǔ)糧食產(chǎn)需缺口主要靠挖庫存。在糧食總量關(guān)系趨緊的同時，品種結(jié)構(gòu)矛盾逐步暴露，特別是大米短缺的問題較為嚴(yán)重。糧食供求關(guān)系由供大于求向供求趨緊轉(zhuǎn)變，主要標(biāo)志是2003年10月份和2004年3月份糧食價格出現(xiàn)兩次較大幅度上漲。2003年10月中旬后，國際市場大豆價格上漲引發(fā)國內(nèi)糧食價格上升，主要是大豆、小麥及面粉價格明顯上漲，漲幅達(dá)20％左右。2004年2月下旬到3月份，南方部分地區(qū)大米價格大幅上漲引發(fā)全國大米價格上升，帶動糧食價格上漲。2004年3月中旬，與上年同期相比，3種主要糧食品種平均價格上漲50％左右，其中大米價格上漲60％～70％，小麥上漲40％以上，玉米上漲21％以上。糧食價格由長期持續(xù)低迷到連續(xù)出現(xiàn)上漲是糧食供求關(guān)系出現(xiàn)新變化的重要信號。

（三）生產(chǎn)要素流失，資源約束增強(qiáng)近幾年我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)要素大量流失，給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來嚴(yán)重的“硬傷”。生產(chǎn)要素流失突出表現(xiàn)在耕地和資金兩個方面。從1996—2003年，由于退耕還林、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和非農(nóng)建設(shè)占用等多種原因，全國耕地面積凈減少1億畝，平均每年減少1400多萬畝。耕地減少對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力造成實質(zhì)性的、不可逆的損害，使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的資源約束矛盾更加突出。農(nóng)村金融資源的配置偏離“三農(nóng)”的傾向十分嚴(yán)重，農(nóng)村資金大量通過金融機(jī)構(gòu)流入城市。農(nóng)村資金短缺、農(nóng)民貸款難成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。

（四）農(nóng)民權(quán)益受損，社會矛盾突出低價征用農(nóng)民土地導(dǎo)致農(nóng)民利益大量流失，而且征地補(bǔ)償款拖欠嚴(yán)重。以土地?fù)Q取發(fā)展資金，隨意以低地價甚至“零地價”招商引資，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益，引發(fā)諸多經(jīng)濟(jì)和社會矛盾。拖欠農(nóng)民工工資極為普遍，僅建筑領(lǐng)域2003年底以前的拖欠工資就高達(dá)幾百億元。農(nóng)民工的要求并不高，回家過年能夠足額領(lǐng)到微薄的工資就心滿意足。農(nóng)民因征地問題的上訪增多，農(nóng)民工以極端方式討要工資的事例增多，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。

（五）投資規(guī)模膨脹，通脹壓力較大2003年，全社會固定資產(chǎn)投資比上年增長26.7％，按當(dāng)年價格計算的全社會固定資產(chǎn)投資占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到47.2％，為建國以來的最高水平。特別是鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車、紡織投資增長過快，投資規(guī)模過大，導(dǎo)致運力緊張，能源和部分原材料價格不斷上漲。2003年國內(nèi)生產(chǎn)資料市場銷售價格總水平比上年上升8．1％，其中鋼材價格上漲21．1％。在整個經(jīng)濟(jì)已經(jīng)繃得很緊的情況下，農(nóng)業(yè)特別是糧食供給和價格又發(fā)生大的問題，與煤電油運緊張、生產(chǎn)資料價格上漲交織在一起，出現(xiàn)“兩碰頭”，加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)運行中的矛盾，甚至影響穩(wěn)定的大局。出于對這種局面的擔(dān)心，政府加大了對農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整力度。

二、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的主要內(nèi)容

近年來，隨著我國農(nóng)業(yè)市場化和國際化的推進(jìn)，對我國工業(yè)化發(fā)展已進(jìn)入中期階段認(rèn)識的統(tǒng)一，政府已經(jīng)按照“多予、少取、放活”的方針對農(nóng)業(yè)政策逐步進(jìn)行了調(diào)整。2004年中央發(fā)出1號文件和其他多個文件，農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的步伐明顯加快，集中出臺了一批新的帶方向性的政策措施。

（一）“多予”政策（1）增加糧食生產(chǎn)投入。全國共從糧食風(fēng)險基金中拿出116億元對部分種糧農(nóng)民實行直接補(bǔ)貼。在前兩年對部分地區(qū)的大豆和小麥實行良種補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，把良種補(bǔ)貼試點范圍擴(kuò)大到部分地區(qū)的水稻和玉米，中央財政安排糧食主產(chǎn)區(qū)的良種補(bǔ)貼資金28億元。對部分地區(qū)農(nóng)民購置大型農(nóng)機(jī)具給予適當(dāng)補(bǔ)貼，中央財政和省級財政共安排這方面的專項補(bǔ)貼資金4．7億元。（2）增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入。中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資規(guī)模達(dá)到550億元，農(nóng)村“六小工程”的投入超過280億元，農(nóng)村扶貧開發(fā)投入達(dá)到122億元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入達(dá)到89億元。正式啟動國家優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程，選擇一部分有基礎(chǔ)、有潛力的糧食大縣和國有農(nóng)場，集中力量建設(shè)一批國家優(yōu)質(zhì)專用糧食基地。第一次明確了將土地出讓金的部分純收益用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，規(guī)定市、縣將不低于土地出讓平均純收益的15％用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)。（3）增加農(nóng)村社會事業(yè)投入。堅持新增教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村。啟動西部地區(qū)農(nóng)村教育“兩基”攻堅計劃，重點支持農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，繼續(xù)實施農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程和遠(yuǎn)程教育示范工程，對農(nóng)村部分家庭困難的學(xué)生免費發(fā)放教科書。開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，支持部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)。加強(qiáng)對中西部地區(qū)特別是民族地區(qū)農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)的支持。

（二）“少取”政策（1）少收農(nóng)民的稅。十屆全國人大二次會議通過的《政府工作報告》提出，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個百分點、5年內(nèi)在全國取消農(nóng)業(yè)稅。后來鑒于糧食生產(chǎn)形勢的嚴(yán)峻，為了最大限度地調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性，國家決定加大減免農(nóng)業(yè)稅力度。在黑龍江、吉林兩省進(jìn)行全部免征農(nóng)業(yè)稅試點，在河北等11個糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）降低農(nóng)業(yè)稅稅率3個百分點，其他地區(qū)降低1個百分點。一些沿海省份及其他地區(qū)有條件的縣也自費進(jìn)行了免征農(nóng)業(yè)稅的改革試點。全國減征免征農(nóng)業(yè)稅233億元，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅68億元，農(nóng)民由此減輕負(fù)擔(dān)共計301億元。中央財政新增轉(zhuǎn)移支付216．6億元，加上以前基數(shù)，用于農(nóng)村稅費改革的資金達(dá)到520多億元。（2）少征農(nóng)民的地。嚴(yán)格保護(hù)耕地，全面清理整頓開發(fā)區(qū)，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用耕地案件，暫停半年審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地，在全國開展基本農(nóng)田保護(hù)大檢查。對征用農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償安置情況進(jìn)行清理檢查，特別是突破現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，要求縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費用的，省級政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費；土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼。

（三）“放活”政策（1）放活糧食流通。在前幾年放開主銷區(qū)糧食購銷市場和價格的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放開了主產(chǎn)區(qū)糧食購銷市場和價格，實行購銷市場化和經(jīng)營主體多元化。糧食期貨市場進(jìn)一步發(fā)育，玉米和黃大豆2號期貨品種正式上市。（2）放活農(nóng)村金融。擴(kuò)大農(nóng)村信用社改革試點范圍，減輕歷史包袱，完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)控機(jī)制，擴(kuò)大貸款利率浮動幅度，著力增強(qiáng)農(nóng)村信用社活力。鼓勵農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。鼓勵通過吸引社會資本和外資積極興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融組織。（3）放活農(nóng)民就業(yè)。消除不利于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的各種障礙，繼續(xù)清理針對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的歧視性政策和各項亂收費。重點解決拖欠農(nóng)民工工資問題，在全國范圍內(nèi)組織開展農(nóng)民工工資支付情況專項檢查活動。研究解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女上學(xué)問題，一些城市已出臺了具體的辦法。為提高農(nóng)民職業(yè)技能，增強(qiáng)其在勞動力市場上的競爭力，中央財政安排專項資金支持開展對外出務(wù)工農(nóng)民技能培訓(xùn)的“陽光工程”。

從2004年的實踐來看，我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整表現(xiàn)出3個基本特點：（1）對市場取向的改革更加堅定。面對2003年10月和2004年3月兩輪糧價上漲，人們擔(dān)心糧食流通市場化的進(jìn)程會中斷。但政府毅然出臺醞釀已久的市場取向的新一輪糧食改革政策，在糧食流通市場化道路上邁出了最后一步。（2）對市場經(jīng)濟(jì)的駕馭能力明顯提高。理性對待糧食回升，既沒有過早平抑、扭曲市場信號，也沒有向管制體制復(fù)歸。這與1993年第四季度國內(nèi)糧食市場出現(xiàn)波動以后當(dāng)時政府所采取的應(yīng)對策略形成明顯反差。（3）對經(jīng)濟(jì)手段的運用更加嫻熟。利用市場糧價的回升刺激農(nóng)民增加生產(chǎn)投入。充分運用補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，特別是對水稻加大良種補(bǔ)貼力度。對重點糧食品種在主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格，政府先后公布了早秈稻、中秈稻、晚秈稻和粳稻的最低收購價格，提前發(fā)出價格信號，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展水稻生產(chǎn)。

三、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的走向

2004年雖然在農(nóng)業(yè)政策調(diào)整上邁出了一大步，并且實際效果很好，但這并不表明農(nóng)業(yè)政策調(diào)整已經(jīng)完全到位。下一步還有很大的調(diào)整空間，總的走向是穩(wěn)定、完善、強(qiáng)化。下一步農(nóng)業(yè)政策調(diào)整應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：（1）既不能越位，也不能缺位。政府要與市場合理分工，市場解決起來更有效率的就由市場去解決，政府解決起來更有效率的就應(yīng)當(dāng)由政府來解決。比如2004年對化肥價格的管制效率就很差，是典型的政府越位。由于化肥的上游產(chǎn)品煤、電、油、運、氣價格全面上漲，以及國際市場化肥價格上漲，控制國內(nèi)化肥價格造成企業(yè)開工不足、化肥出口增加和進(jìn)口減少，結(jié)果加劇了國內(nèi)化肥供求失衡的矛盾。（2）既不能只講成本，又不能不講成本。任何政策工具都是有成本的，對政策工具的選擇必須進(jìn)行成本效率分析，并且要完善政策成本的分擔(dān)機(jī)制。有人認(rèn)為2004年出臺的補(bǔ)貼政策成本太高。實際上，據(jù)對一些縣的典型調(diào)查，糧食直補(bǔ)的行政成本約為補(bǔ)貼總額的5％～10％。與國外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項目相比，我國的糧食直補(bǔ)項目是非常有效率的。問題在于，糧食直補(bǔ)項目中沒有列支行政成本，而是完全由地方政府自行承擔(dān)，這樣地方政府就會感到成本很高。（3）既不能照搬國外做法，又不能不理睬WT0規(guī)則。政策要符合我國國情，要與國際慣例接軌。2004年出臺的政策中，既有與糧食生產(chǎn)掛鉤、直接影響糧食生產(chǎn)和貿(mào)易的干預(yù)政策，又有不與即期生產(chǎn)掛鉤、對生產(chǎn)和貿(mào)易沒有直接影響的補(bǔ)貼政策，還有旨在促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持政策。對這些政策要進(jìn)行準(zhǔn)確定性，要注意8．5％的黃箱支持上限。（4）既不能不保持連續(xù)性，又不能過分路徑依賴。農(nóng)業(yè)政策一經(jīng)采行，無疑要保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，但也要注意克服路徑依賴，跳出現(xiàn)有思路，出臺新的政策措施。目前各方面對工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的呼聲很高。我國農(nóng)業(yè)政策正處于十字路口，是步日本、韓國之后塵走向高補(bǔ)貼、高保護(hù)的不歸之路，還是選擇比較優(yōu)勢戰(zhàn)略、建立高效率的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，亟待作出理智抉擇。公務(wù)員之家版權(quán)所有

按照以上考慮，筆者的政策主張是：“多予”方面應(yīng)當(dāng)更多地重視公共產(chǎn)品的供給，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；“少取”方面應(yīng)當(dāng)加快取消農(nóng)業(yè)稅的步伐，并更加重視農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的流失，徹底放棄靠剝奪農(nóng)民利益積累城市建設(shè)資金的做法；“放活”方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步消除束縛農(nóng)村發(fā)展的各種體制障礙，賦予農(nóng)民全面發(fā)展的權(quán)利。建議近期圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，加大以下方面的政策扶持力度：（1）加強(qiáng)中小型農(nóng)田水利建設(shè)。長期以來中央只對大型水利工程投資，中小型農(nóng)田水利建設(shè)主要靠農(nóng)民勞動積累和地方政府的少量補(bǔ)貼。鑒于目前農(nóng)村勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和基層對勞動力資源的行政動員能力降低，以及需要加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的地方正是財政最困難的地方，中央財政應(yīng)該逐步承擔(dān)中小型農(nóng)田水利建設(shè)的職責(zé)。（2）加強(qiáng)適用農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和擴(kuò)散，一定程度上可以依靠市場的力量，但相當(dāng)多的農(nóng)業(yè)技術(shù)如果由市場進(jìn)行推廣則效率很低，必須由政府推廣。對具有公共產(chǎn)品屬性的農(nóng)業(yè)技術(shù)活動，國家財政在經(jīng)費上應(yīng)予以保證。（3）加強(qiáng)動物疫病和植物病蟲害防治。動植物病蟲害的防治具有典型的公共產(chǎn)品屬性，靠市場無法有效進(jìn)行，國家必須承擔(dān)這一職責(zé)。應(yīng)重點加強(qiáng)畜禽主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)勢生產(chǎn)區(qū)域和無規(guī)定動物疫病區(qū)的動物防疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快改善疫情診斷、監(jiān)控、測報的設(shè)備和設(shè)施條件，全面提升以動物疫病免疫預(yù)防、應(yīng)急反應(yīng)和重點疫病控制為主的公共服務(wù)能力。（4）加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作。由于生產(chǎn)者和消費者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的擁有是不對稱的，靠市場機(jī)制難以有效提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的檢驗檢測、安全監(jiān)測及質(zhì)量認(rèn)證體系建設(shè)，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管。這些才是政府應(yīng)該干的事情。