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“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”這二十個字表明了，我們要建成的社會主義新農(nóng)村，是一個經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會各個方面和諧發(fā)展的新的農(nóng)村社會。其中，“管理民主”體現(xiàn)了對我國農(nóng)村民主政治建設(shè)的新要求。

一、建立符合新農(nóng)村建設(shè)需要的行政管理體制

目前在農(nóng)村，許多地方都將“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”作為建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項重大舉措。但是，實事求是地說，這種改革的實效性是一個有待認(rèn)真思考的問題。

從理論上講，“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的行政體制改革，由于減少了行政管理的中間環(huán)節(jié)，不僅可以減少行政治理的成本，而且還能減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和地方政府和農(nóng)民的關(guān)系。但是，從實際出發(fā)，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)來說，其實并不具備“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”改革所要求的社會條件。

我們以內(nèi)蒙古自治區(qū)的農(nóng)村牧區(qū)為例來進(jìn)行分析。調(diào)研表明，內(nèi)蒙古自治區(qū)的廣大農(nóng)村牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)實行了“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的行政管理體制改革后，雖然也產(chǎn)生了一些積極的作用，初步改變了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的狀態(tài)，但也產(chǎn)生了一些不容忽視的問題。比如，最為突出的問題是，由于新的蘇木鎮(zhèn)行政區(qū)域大，工作人員少，這在一定程度上不僅影響了蘇木鎮(zhèn)管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的能力，而且也增加了群眾辦事的難度。由于原來牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)行政區(qū)域就比較大，撤并后幾個蘇木鎮(zhèn)合在一起，其行政所轄面積大都在上千平方公里，而改革要求在編人員一般為行政30―40人、事業(yè)30―40人。由于牧民居住分散，路況和交通條件又差，行政范圍的擴(kuò)大，使政府部門下基層為老百姓服務(wù)以及老百姓進(jìn)蘇木鎮(zhèn)辦事，都非常困難，大大增加了雙方的辦事成本，工作的時效也很受影響，而且,也導(dǎo)致了基層政府的不作為、以及服務(wù)的不到位等消極后果。又比如，牧民子女就學(xué)成本相對提高，部分貧困家庭出現(xiàn)子女輟學(xué)現(xiàn)象。教育資源整合是機(jī)構(gòu)改革的一項內(nèi)容，改革中多數(shù)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的中學(xué)搬到旗所在地，甚至連小學(xué)都搬到了旗所在地。雖然義務(wù)教育期間實行“兩免一補(bǔ)”政策，但是，牧民的子女，特別是小學(xué)生的車船費、住宿費等就學(xué)成本都不同程度地提高，加重了牧民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，甚至可能引起其他社會問題。再如，在一些農(nóng)村地區(qū)，伴隨著農(nóng)村基層組織行政功能的逐漸弱化，在那些尚未建立起農(nóng)民組織的地方，出現(xiàn)了大量的非良性組織，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會的健康發(fā)展。

因此，筆者認(rèn)為，對“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的改革不能全國搞“一刀切”，必須要進(jìn)行比較科學(xué)、詳細(xì)的、從宏觀到微觀的規(guī)劃。而且，制定的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有遠(yuǎn)期目標(biāo)和階段性任務(wù)，一個縣域經(jīng)濟(jì)、社會達(dá)到什么程度，與此相應(yīng)的應(yīng)是什么樣的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社區(qū)結(jié)構(gòu)，都需要有科學(xué)的依據(jù)。

在實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，世界各國、各地的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展已有大量的事實證明：一個符合實際需要的、執(zhí)行有效的體制對一個社會的全面發(fā)展或整體振興所具有的價值和意義，在一定的條件下，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一項重大的科技進(jìn)步。

二、積極培育代表和維護(hù)農(nóng)民利益的組織

農(nóng)民組織主要是指由農(nóng)民自發(fā)組織的，或者是在政府的推動下組織的民間社團(tuán)，它不是一種政權(quán)組織，而是一種草根組織，也可稱為農(nóng)民協(xié)會。

在建設(shè)和諧社會的今天，面對農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會矛盾日益增多的客觀現(xiàn)實，面對參與意識不斷提高的廣大農(nóng)民，建立起代表和維護(hù)農(nóng)民利益的組織日益成為了一種迫切的要求。其實，鄧小平在20世紀(jì)80年代中期就曾講過，成立農(nóng)民協(xié)會的意見可以考慮，真正需要即可籌辦。

我們要建立的農(nóng)民組織，是農(nóng)民利益整合和表達(dá)的組織，是農(nóng)民與政府溝通協(xié)商的政治參與組織，充當(dāng)著調(diào)節(jié)農(nóng)民和基層政權(quán)組織關(guān)系的中介角色。農(nóng)民組織建設(shè)的實質(zhì)，就是調(diào)整中央政府、地方政府和農(nóng)民之間的依賴、合作與博弈關(guān)系，目的在于更好地實現(xiàn)農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)利益或完成某種社會保障的功能，促進(jìn)農(nóng)民利益的最大化，進(jìn)一步實現(xiàn)基層的民主和善治。

著名的農(nóng)村社會問題學(xué)者米格代爾曾經(jīng)分析指出，分散的農(nóng)民可能是“革命者”的社會基礎(chǔ)，而有組織的農(nóng)民則可能是改良主義者甚至是保守主義者的社會基礎(chǔ)。如果通過農(nóng)會把分散的農(nóng)民組織起來，政府與農(nóng)民對話的成本就可以大大降低，農(nóng)民的愿望就容易通過秩序化的組織渠道得到表達(dá)，一些突發(fā)事件也可以得到緩沖和調(diào)解。因此說，農(nóng)民的社會組織化程度越高，社會就越穩(wěn)定。

三、逐步建立起農(nóng)村的新型政治文化

在中外歷史上，每一次大的政治變革都伴隨著一場政治文化的變革。一種新質(zhì)的政治文化的形成應(yīng)該先于政治變革的實踐，并且成為政治體系變革與發(fā)展的強(qiáng)大推動力量。正是因為認(rèn)識到了政治文化與政治體系之間的這種關(guān)系，近代資產(chǎn)階級改良派代表人物梁啟超在失敗后就提出：必須大力倡導(dǎo)新思想以造就新國民。

社會資本作為一種新型的政治文化，從上個世紀(jì)80年代起備受學(xué)術(shù)界和政壇的關(guān)注。美國哈佛大學(xué)政治社會學(xué)教授羅伯特·d·帕特南在《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書中指出，社會資本是能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會效率的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。帕特南根據(jù)他對意大利南部和北部長達(dá)20年的研究，得出了震動學(xué)術(shù)界和政壇的結(jié)論：意大利北部的民主政治之所以比南部正常，就是因為擁有意大利南部所沒有的政治文化——社會資本。因此，他指出：社會資本是市民社會的一個重要的基礎(chǔ)，是市民社會的“一筆啟動資金”。

我理解，簡單地說，社會資本其實就是指，在一個社會或一個特定的群體中，成員之間互惠互利的程度。經(jīng)驗表明，在一個社會資本匱乏的社會或群體里，人們之間的交往必然會產(chǎn)生集體行動的困境。

那么，我國農(nóng)村的社會資本存量如何呢？關(guān)于這一點，梁啟超在《新民說》中曾指出：“我國民所最缺者，公德其一端也?！焙螢楣?？梁啟超說，“人人獨善其身者謂之私德，人人相善其群者謂之公德，二者皆人生所不可缺之具也?！比欢?，長期以來，一家一戶的個體經(jīng)營方式，導(dǎo)致國民（當(dāng)然也包括農(nóng)民）沒有合作意識，沒有利他主義，人與人之間的互惠互利只是在具有血緣關(guān)系的家庭和家族，以及比較親密的朋友中間才存在。而在社會公共生活的領(lǐng)域，陌生人之間普遍缺乏信任和合作的精神，“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的現(xiàn)象非常普遍地存在著。美國哲學(xué)家萊因霍爾德·尼布爾寫文章把這種現(xiàn)象概括為：“道德的人和不道德的社會”。

正如梁啟超所指出的，“無私德則不能立。合無量數(shù)卑污虛偽殘忍愚懦之人，無以為國也。無公德則不能團(tuán)。雖有無量數(shù)束身自好、廉謹(jǐn)良愿之人，仍無以為國也?！蓖?，沒有具有良好的公共道德精神的農(nóng)民，我們就不可能建成“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村。尤其是，隨著農(nóng)村民主政治建設(shè)的不斷深入，對廣大農(nóng)民的公共道德的培育和建設(shè)提出了更加緊迫的要求。我們必須倡導(dǎo)和建立起農(nóng)村的新型政治文化，使廣大村民具有一種互利、合作、開放的公共道德，從而為農(nóng)村民主政治的建設(shè)和發(fā)展提供積極的倫理環(huán)境。