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【論文關鍵詞】行政復議行政機關審理方式審理制度外部法律責任司法監(jiān)督

【論文摘要】行政復議在實現(xiàn)行政機關內(nèi)部自我監(jiān)督的同時，更成為行政相對人可選的爭議解決方式之一。然而由于立法技術的不成熟，我國的行政復議制度無論是在機關設置、法律責任承擔、審理程序還是在與司法的銜接問題上都存在諸多不足。本文將在具體分析這些缺失后提出幾點完善建議。

一、我國行政復議制度的發(fā)展現(xiàn)狀

我國的行政復議制度正式建立于1990年，當時為了適應和配合《行政訴訟法》的執(zhí)行，國務院遂頒布了《行政復議條例》，使行政復議真正實現(xiàn)了實施過程中的法律保障，有力地促進了該制度的發(fā)展。接著，1999年4月29日第九屆全國人大常委會第九次會議又制定通過了《中華人民共和國行政復議法》，它的頒布標志著我國行政復議制度進入了進一步完善的新階段。

首先，行政復議制度的功能定位力求凸顯它的救濟功能?！缎姓妥h法》開篇提到“防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益”，可以看出立法機關開始更為準確的對待行政復議制度。

其次，行政復議的管轄體制從原先的“條條管轄”【1】轉變?yōu)楝F(xiàn)行的“條塊結合管轄”，即《行政復議法》第12條規(guī)定的相對人既可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。同時，國務院“最終裁決權”的出現(xiàn)不僅拓寬了相對人不服省部級機關行政復議決定的救濟渠道，而且還強化了國務院對其所屬各部門及省級人民政府的監(jiān)督。

第三，行政復議的受案范圍大大拓寬《行政復議法》以概括加列舉的方式明確除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的具體行政行為都屬于行政復議的受案范圍，并首次將部分抽象行政行為納入其中。

第四，行政復議在申請和審理上的相關規(guī)定都更加完備?！缎姓妥h法》延長了相對人提請行政復議的申請期限(從15日延長至60日)，并引入了書面和口頭相結合的申請方式，而對于行政復議機關的受案審查期限卻相應的縮短了(從1O日縮短為5日)。此外，在審理程序上，《行政復議法》在《行政復議條例》書面審查的基礎上增加了言詞審理的方式，并首次明確了被申請機關的舉證責任問題。

最后，《行政復議法》強化了復議的法律責任。原《行政復議條例》雖然也有類似規(guī)定，但由于過于籠統(tǒng)故而缺乏有效性?，F(xiàn)行的行政復議制度對此進行了完善，在責任主體、責任形式以及適用情形上都做出了新的較為具體的規(guī)定。

二、我國現(xiàn)行行政復議制度的不足

第一，從行政復議機關和機構上說，現(xiàn)行的行政復議制度并未賦予行政復議機構獨立的法律地位，進而在一定程度上影響了行政復議結果的公正性。《行政復議法》第3條規(guī)定“依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。”根據(jù)此項條文，行政復議機構并非獨立的法人實體，而需依附于所在的行政機關。這樣，由于行政復議結論加蓋的是本級行政機關的公章，是以本級行政機關的名義對外承擔法律責任，因此行政復議機構的工作就難免要受其左右，有時甚至要根據(jù)某種指示來辦事。此種行政復議機構不能自主表達最終意見的現(xiàn)象，即它的非獨立地位，將會使復議結果的公正性大打折扣。

第二，從行政復議的審理方式上說，現(xiàn)行的行政復議制度未能完全引入聽證程序，而確立以書面審查為主的審理方式，不但限制了行政相對人的知情杈和申辯權，也使得行政復議過程缺乏公開性和透明性?！缎姓妥h法》第22條規(guī)定“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”這種審理方式固然能提高行政復議的效率，但是它的弊端也不容忽視：減少了行政相對人的參與機會；增加了暗箱操作的可能性；有時還無法核實證據(jù)的真實性。

第三，從行政復議的審理制度上說，由于“非司法化”的性質(zhì)定位，現(xiàn)行的行政復議制度遺漏了許多有價值的內(nèi)容，使行政相對人的合法權益不能得到更好的保護。行政復議作為一種爭議解決機制自然無可避免地會帶上行政性和司法性的雙重特性。然而“非司法化”的定位卻使它不得不放棄一些帶有司法味道的審理制度，包括：行政復議工作人員因與所處理的事務有利害關系而得回避的制度；行政相對人有權委托律師代為參加行政復議的律師制度：包括證據(jù)種類、各方當事人舉證范圍和具體事項以及行政復議機關對證據(jù)的調(diào)取、收集及審查等更為完備的證據(jù)制度：在復議決定做出后應當告知復議申請人如果不服有權向特定的法院提起行政訴訟的告知制度等。

第四，從行政復議機關的法律責任上說，《行政復議法》雖細化了其內(nèi)部法律責任的承擔，但對它外部法律責任依《行政訴訟法》規(guī)定的默認，卻仍容易使復議機關在審理行政復議案件時疏于盡職而一律做出維持決定?！缎姓V訟法》第25條第2款規(guī)定，經(jīng)行政復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告：復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。有數(shù)據(jù)為證：根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，1999年全國各級行政復議機關對所受理的行政復議案件做出維持決定的比率為51％，而2000年和2001年的該比率分別為52％和53.7％。[2】行政復議機關這種只顧自身利益的做法，不但使行政復議機制流于形式，與其設立宗旨背道而馳，更是極大地增加了行政相對人的不信任感而不得不另尋他徑。

第五，從司法對行政復議的監(jiān)督上說，現(xiàn)有法律的不完善將使得部分行政復議案件因無法被提起行政訴訟而游離于司法監(jiān)督領域之外。“司法最終原則”是現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢，然而在我國司法和行政復議之間的不完全銜接，使得三類行政復議案件仍然無法接受司法的監(jiān)督。其一，國務院對部分復議案件的“最終裁決權”雖確有益處，可是它始終是行政機關，“最終裁決”的規(guī)定還是背離了司法最終原則。其二，行政訴訟只能針對那些涉及行政相對人人身和財產(chǎn)權益的糾紛，因此超出訴訟范疇的行政復議案件仍舊無緣司法。其三，行政復議決定可以涉及復議案件的合法性和合理性，遺憾的是行政訴訟卻對后者無能為力，因此與合理性相關的復議案件同樣也只能由復議機關說了算。

三、完善我國行政復議制度的幾點建議

第一，在全國范圍建立統(tǒng)一的行政復議委員會。統(tǒng)一行政復議委員會在我國是完全可行的，它不但能解決現(xiàn)有制度下機構臃腫、秩序混亂、人員龐雜的問題，還可以使復議審理者獲得獨立的法人地位，解決原審理機構依附于復議行政機關的問題。筆者對此的設想是行政復議委員會在全國范圍內(nèi)可設四級：即縣級政府設立的行政復議委員會、市級政府設立的行政復議委員會、省級政府設立的行政復議委員會、國務院設立的行政復議委員會。這些復議委員會在管轄復議案件權限上的分工是：對縣級政府各工作部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級人民政府以及縣級人民政府的派出機關作出的具體行政行為不服而提出復議的，由縣級政府設立的行政復議委員會管轄：對市級政府各工作部門和縣級人民政府作出的具體行政行為不服而提出復議的，由市級政府設立的行政復議委員會管轄：對省級政府的各工作部門、市級人民政府以及省級人民政府的派出機關作出的具體行政行為不服而提出復議的，由省級政府設立的行政復議委員會管轄，對國務院各部門和省級人民政府作出的具體行政行為不服而提出復議的，由國務院設立的行政復議委員會管轄。

第二，確立以聽證為原則以書面為輔的復議審理方式。聽證程序最大的優(yōu)勢在于它能使雙方當事人積極參與其中，增加審理的公開性和透明性。對于以獨任審理進行的非正式聽證，聽證官可以選擇在自己的辦公室內(nèi)進行。他只需簡單的對當事人進行訊問，當事人之間不進行交叉詢問，因此通常一件不太復雜的案件的聽證只需十幾分鐘。[3]如此，在確立以聽證為原則的復議審理方式時，我們還可以根據(jù)復議案件的復雜性和它對行政相對人權利影響的大小程度進一步明確正式聽證和非正式聽證的各自適用范圍。這樣既可以發(fā)揮正式聽證形式對復議申請人的權利保護功能，又可以發(fā)揮非正式聽證的便民與效率優(yōu)勢?！?】當然，如果復議申請人要求或是復議機關提出并在征得申請人同意的情況下，復議也可以使用書面審查的形式。采用此種方式在他國早已有先例，如在澳大利亞就有此規(guī)定：裁判所只有在當事人同意時才能不經(jīng)聽審而直接依據(jù)向其提交的材料裁決案件。[5】此外，筆者認為復議審理在程序上的完善還應增加回避制度、律師制度、完備的證據(jù)制度和告知制度。尤其是回避和告知制度，它們是更為人性化考慮的一種體現(xiàn)。超級秘書網(wǎng)

第三，增加行政復議機關成為可能發(fā)生的行政訴訟之被告的情況。如前所述，居高不下的行政復議案件維持率其實是源于法律自身規(guī)定的欠妥善，相關條款無異于在鼓勵行政復議機關不要輕易對原具體行政行為做出改變。因此，增加行政復議機關成為被告的情況就勢在必行。筆者認為現(xiàn)有條文可以如此更改．經(jīng)行政復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告復議機關決定維持原具體行政行為的，復議機關和作出原具體行政行為的行政機關是共同被告。這是因為：首先，當原具體行政行為被復議機關改變時，如果行政相對人有異議，那么由于他針對的是改變后的新決定所以理應由復議機關作為行政訴訟的被告其次，對原具體行政行為的不改變表明復議機關對此持許可態(tài)度，此時雖然復議機關并未直接對行政相對人作出爭議涉及的具體行為，但正是在原行政機關和行政復議機關的共同決定下，行政相對人才不得不承擔該項義務，所以此時他若有異議，復議機關就理應成為共同被告。

第四，協(xié)調(diào)行政復議和行政訴訟的審理范圍，并在行政復議領域貫徹司法最終原則。首先，國務院應走下神壇，規(guī)定經(jīng)國務院裁決的行政復議案件行政相對人若有不服仍可訴諸法院。其次，應調(diào)整行政訴訟的審理范圍使其與行政復議基本保持一致。也就是說，除了肯定法院可以接納其他具體行政行為外，還應賦予其對部分抽象行政行為的審理權。正如有學者所說：“從法治角度說，對部分抽象行政行為是否合法的判斷權不僅應給行政機關，似乎更應給司法機關?！薄?】最后，由于法院審理案件一直奉行“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”的原則，因此對于行政復議機關針對原具體行政行為是否合理的復議決定，由于行為本身不存在合法性問題，所以法院似乎不宜對其直接涉及。但是如果行政復議結果確實存在失誤，那么法院卻可以以復議機關的失職審理為由而做出發(fā)回重審的判決。這么一來，不但避免了司法干預行政的尷尬，又實現(xiàn)了司法對行政的完全監(jiān)督。