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本文作者：陳金作者單位：寧夏大學(xué)

我國行政法規(guī)解釋的生存空間

在以往的法律解釋研究中，不少學(xué)者其實是不同意行政機關(guān)擁有法律解釋權(quán)的，認(rèn)為行政機關(guān)作為立法機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，其執(zhí)行的法律是無爭議的法律文本［4］。從解釋的場景來看，不是法律文本需要解釋，而是法律與欲調(diào)整的案件事實遭遇才凸現(xiàn)出解釋的必要性。法律解釋的目的不在于說清法律條文(文本)的意義，重要的是要解釋清楚待處理案件中法律意義是什么?！笆聦嵟c規(guī)范處在不同的層面，它們是判斷形成過程中的原材料，未經(jīng)加工，它們根本不可能相互歸類，規(guī)范屬于抽象性、普遍上定義之應(yīng)然，事實則屬于雜亂無章的無定型之實然，只有在用經(jīng)驗來豐富規(guī)范，豐富案件之后其方式為它們相互適應(yīng)，并應(yīng)對這種適應(yīng)通過論證加以說明，歸類方為可能。”［5］所以，簡單的邏輯告訴我們，法律的制定自然是為了實施，法律一旦實施，必然需要一個解釋環(huán)節(jié)，在行政法規(guī)適用過程中，解釋必然扮演溝通規(guī)則與事實、法律后果的橋梁，這也緣于行政法的實施，不是簡單的憑借國家權(quán)力強力推行，而是需要溝通、需要和行政相對方的對接，促進(jìn)其對行政法規(guī)的認(rèn)可和降低抵觸情緒。行政法學(xué)界有學(xué)者明確提出：“行政從管理向執(zhí)法的轉(zhuǎn)變必然彰顯出行政法解釋的意義和價值，任何行政機關(guān)只要實施行政執(zhí)法行為就必須進(jìn)行一定的法律解釋，任何行政機關(guān)只要實施行政執(zhí)法行為，就必然享有一定的法律解釋權(quán)?！保?］正是基于這種具體實施中行政法規(guī)解釋存在的正當(dāng)性，才有了行政復(fù)議機關(guān)可以運用行政法規(guī)作出裁決，甚至一些“復(fù)議終局“案件。從國務(wù)院到地方各級行政機關(guān)，大多都享有一定程度的行政執(zhí)法權(quán)，那么能否推而廣之，把交警開罰單、工商行政執(zhí)法、城市管理綜合執(zhí)法等等具體行政行為也視作是對行政法規(guī)的解釋呢？筆者認(rèn)為，法律解釋，特別是負(fù)責(zé)具體實施法律的行政機關(guān)，必須得繞開那些學(xué)術(shù)上的空洞爭議，去遵從所謂的有權(quán)解釋（嚴(yán)格意義上的“抽象解釋”）。因為，實施法律法規(guī)是執(zhí)法者和行政相對方之間最終溝通，只不過一方以法律的名義，以法律為前提。而人類存在的過程，從本體論上來說，就是一個理解生活的過程。“解釋根植于理解，是理解的發(fā)展和實現(xiàn)，由此看來，所有的法律活動，包括立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法律研究和教學(xué)、法律服務(wù)、法律宣傳等等，從廣泛的意義上說都屬于人的理解和解釋活動?！保?］簡言之，在具體解釋中，享有行政執(zhí)法權(quán)利的執(zhí)法機關(guān)，均可以理解為是具有行政法規(guī)解釋權(quán)的主體。

但若真如此理解，法律的確定性便大打折扣。鄭永流教授在其《法學(xué)方法論》里寫道：“法律方法的內(nèi)容得到極大拓展，自由裁量、合目的性(結(jié)果考量、客觀解釋)，論題解釋、論證、前理解、詮釋循環(huán)、填補法律漏洞，法律者的是非感、合理解釋、法律對制定法的正當(dāng)違背等方法或判斷中要考慮的因素，被相繼提出?！保?］正因為此，現(xiàn)實社會中有太多的不確定性因素的影響，我們難以信任，在我國多如牛毛的執(zhí)法主體中，所有的執(zhí)法者都能準(zhǔn)確理解法律文本的含義，況且現(xiàn)實生活中還有那么多濫用權(quán)力、假公濟私的公權(quán)力的破壞者，這也促成了行政復(fù)議制度的落成和實施。行政復(fù)議制度的價值在于，通過有權(quán)復(fù)議機關(guān)，內(nèi)部糾錯，以解決行政相對方因為不服行政主體的具體行政行為而提起的異議。我們把問題的焦點置于行政復(fù)議程序中，特別是“復(fù)議終局”案件中來審視這種對行政法規(guī)的具體運用、解釋及最終裁決和當(dāng)前我國法律解釋體系的暗合。

我國行政法規(guī)解釋體制和行政復(fù)議制度的結(jié)合

讓人詫異的是，在紛繁復(fù)雜的理論面前，我國的法律解釋卻沒有按照常理走入某個模式，因為在中國的制度設(shè)計上，法律解釋既非附屬于司法裁判權(quán)，也非附屬于立法權(quán)或者法律實施權(quán)?！八诜缮媳粏瘟袨橐环N權(quán)力，一種通過解釋形成具有普遍法律效力的一般解釋性規(guī)定的權(quán)力，而在不同的國家權(quán)力機關(guān)之間的分配，則構(gòu)成了一種極具中國本土特色的法律解釋體制?！保?］從行政法規(guī)和地方性法規(guī)的解釋可以看出一些“特色”。迄今為止，我國有三部行政法規(guī)對行政法解釋體制有過規(guī)定，其中，1981年通過的《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》中有關(guān)行政法解釋的規(guī)定：“國務(wù)院及其主管部門有權(quán)對不屬于審判檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題進(jìn)行解釋；省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門有權(quán)對屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用進(jìn)行解釋”。2001年國務(wù)院第321號令頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》第31條之規(guī)定：行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作出補充規(guī)定的由國務(wù)院進(jìn)行解釋；33條對屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機構(gòu)以及國務(wù)院有關(guān)部門法制機構(gòu)請求國務(wù)院法制機構(gòu)解釋的，國務(wù)院法制機構(gòu)可以研究答復(fù)；其中涉及重大問題的，由國務(wù)院法制機構(gòu)提出意見，報國務(wù)院同意后答復(fù)。2001年，國務(wù)院第322號令頒布的《規(guī)章制定程序條例》第33條規(guī)定：規(guī)章的解釋權(quán)屬于規(guī)章制定機關(guān)［8］?？梢姡碛蟹煞ㄒ?guī)制定權(quán)，便享有了解釋權(quán)。那么，在行政復(fù)議制度中的復(fù)議機關(guān)有無這種權(quán)力呢？不言而喻，除了最廣泛意義上的解釋，否則，其不可能享有所謂的“有權(quán)解釋”。這有悖于對裁判的終局和負(fù)責(zé)，因為司法被視為是最后的保障，而復(fù)議制度則置于可有可無之境地。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國的法律解釋體制不可能在短時間之內(nèi)有調(diào)整或者修改廢止等活動，因為中國特色社會主義法律體系初步建成，舉國的重心都在于關(guān)注法律實施層面上的問題。這恰好是一個絕好的機遇，順理成章地重拾執(zhí)法層面上，執(zhí)法者對法律的解釋重新進(jìn)入公眾視野。

然而，現(xiàn)行的主流觀點并不承認(rèn)行政執(zhí)法主體的解釋權(quán)，似乎覺得照章行事照本宣科就能完成法律文本所交代的含義，這無疑是脫離現(xiàn)實的，但因其確實有極大的可能導(dǎo)致解釋權(quán)泛濫，法律不確定性增加，同一條法律有太多不同的理解的哈姆雷特現(xiàn)象，所以，這也不可取。那么，行政爭議的裁決者、處于司法和法律實施中間的復(fù)議制度，有沒有可能承載一定的解釋角色，在這個意義上消解掉之后的司法過程，以不引起之后的繁雜的訴訟程序為目的。這在一定意義上成為可以探究的課題。當(dāng)然，這不是說復(fù)議機關(guān)憑空就有了法律解釋權(quán)限，而是在普遍意義上縮小了行政法規(guī)的解釋主體和范圍。這樣，就折中了只有制定行政法規(guī)的主體享有解釋權(quán)，其他的都不承認(rèn)的現(xiàn)實，有個相對合理和可以緩沖的地帶。

行政復(fù)議終局對法律解釋的影響

行政復(fù)議終局，從某種意義上說阻斷了行政相對方繼續(xù)尋求法律救濟的可能性，盡管行政相對人之前可以選擇是復(fù)議還是訴訟，但這并非是排斥司法救濟的充分條件，基于這樣的質(zhì)疑，就形成了一個循環(huán)過程。首先，擁有行政法律制定權(quán)的主體享有解釋權(quán)，在沒有進(jìn)入訴訟之前，無其他的權(quán)力、司法程序的介入，此時，有且只有行政法規(guī)及其解釋存在，以其為尊。其次，當(dāng)行政相對人選擇行政復(fù)議且進(jìn)而發(fā)展至復(fù)議終局的法律境地時，相對方再無其他的途徑，此時，乃窮途末路。最后，因為前面兩點，司法救濟只是圈外法律，無法提供機會為相對方作最后的保障。

按照1986年10月28日最高法院《關(guān)于人民法院制作法律文書如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)》規(guī)定，法院應(yīng)該區(qū)分這么三類規(guī)范性文件：一是“可引用的”，有基本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、以及自治條例和單行條例；二是“參照”，《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章?！比恰霸保蛾P(guān)于司法解釋的若干規(guī)定》第14條規(guī)定：司法解釋與有關(guān)法律規(guī)定一并作為法院判決或裁定依據(jù)的應(yīng)該在司法文書中援引。而且在具體的法律實施中，不少法律都由國務(wù)院制定實施細(xì)則，進(jìn)而發(fā)展到終點，即對實施細(xì)則的解釋。

這樣的結(jié)果在于，在整套的行政法律解釋體系中，尤其在行政復(fù)議終局的案件中，司法機關(guān)儼然陷入了英雄無用武之地的尷尬境地，本身鑄就的法律城堡被這個循環(huán)過程給蜿蜒繞開了，連引用、參照、援引的可能都消逝了。于是，我們看到的是一個從中央到地方的行政機關(guān)組成的連環(huán)陣，密不透風(fēng)，法律的武器尤其是司法的武器，毫無發(fā)揮的可能。行政法體系成為法律王國的獨立城邦，這顯然對整套國家法律體系有莫大的破壞作用。盡管之前描述了行政復(fù)議制度作為一種折中且柔和的方式參與到行政爭議中的價值，但若因此而廢棄司法最終的保障，顯然是不合理的。

總之，通過觀之行政法解釋體制和行政復(fù)議制度，我們看到事物的兩個方面：一方面若行政爭議能在行政復(fù)議制度中得到解決，那么，這是成功運用法律，解釋法律的范式；另一方面，若形成一個行政法的獨立城堡則不合時宜，且破壞了統(tǒng)一的法律體系，這與中國特色社會主義法律體系的構(gòu)建不相匹配。