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本文作者：施雪華曹麗媛作者單位：北京師范大學(xué)政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系學(xué)院

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)當(dāng)代中國(guó)行政管理體制的形成、改革與發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo):列寧早就指出，要防止行政管理脫離政治，防止濫用行政手段。他說(shuō):“要善于正確地安排工作，使工作不落后，能及時(shí)解決發(fā)生的摩擦，不要使行政管理脫離政治———這就是我們的任務(wù)?！薄?〕而中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的建設(shè)也是一直以堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為其最高準(zhǔn)則的。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史選擇的結(jié)果，人民選擇的結(jié)果，也是國(guó)家管理的需要。從政黨領(lǐng)導(dǎo)政府來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”有利于克服國(guó)家機(jī)關(guān)之間的掣肘現(xiàn)象，減少西方“三權(quán)分立”體制帶來(lái)的效率損失，有利于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定。從決策機(jī)制上看，中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委研究并統(tǒng)籌解決各國(guó)家機(jī)關(guān)工作中涉及的重大問(wèn)題，實(shí)際上是在政府決策之上再增加政黨決策，這有利于兼顧各種利益，使國(guó)家的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等工作更好地體現(xiàn)人民的意志，維護(hù)人民的利益，真正做到“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”。中國(guó)共產(chǎn)黨是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，具有總攬全局、協(xié)調(diào)各方的功能。與西方資產(chǎn)階級(jí)政黨政治基礎(chǔ)上的政治中立的行政體系不同，當(dāng)代中國(guó)行政管理體制的形成、發(fā)展與改革始終把堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為建立與完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的最高原則。因此，中國(guó)行政管理體制的形成、發(fā)展與改革必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，高舉建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大旗幟，建立完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。

中國(guó)共產(chǎn)黨組織與各級(jí)政府行政組織鑲嵌式結(jié)構(gòu)形態(tài)與功能分工:中國(guó)共產(chǎn)黨組織健全，結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，有相當(dāng)強(qiáng)的影響力，是當(dāng)代中國(guó)政治和政府體系的中樞機(jī)構(gòu)。中國(guó)共產(chǎn)黨組織實(shí)際上已經(jīng)把國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力統(tǒng)一于自身，而且掌握著軍事力量，決定著利益表達(dá)、綜合、決策和執(zhí)行的政府過(guò)程。按照結(jié)構(gòu)功能主義進(jìn)行分析，它已經(jīng)不同于世界政治理論中的一般政黨的含義，實(shí)際上已經(jīng)形成了一種社會(huì)公共權(quán)力，相當(dāng)于國(guó)家組織而又超越了國(guó)家組織。只是，中國(guó)共產(chǎn)黨并未完全取代國(guó)家組織，而是使國(guó)家組織的存在更有助于自身功能的發(fā)揮。在中國(guó)，共產(chǎn)黨處于執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位，通過(guò)自己的組織體系、黨員和干部實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的掌控，而不是簡(jiǎn)單的取代。在中國(guó)現(xiàn)行政治體系中，黨處于權(quán)力中心位置，起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其他組織都處于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下。由于歷史的因素，黨不僅作為體制外合法的權(quán)力系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，也通過(guò)黨組作用于體制內(nèi)的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)各級(jí)政府的全面領(lǐng)導(dǎo)?！包h在一切工作中制定政策，政府機(jī)構(gòu)則加以執(zhí)行。黨不僅從上面發(fā)出指示，而且使黨員在各級(jí)政府內(nèi)部擔(dān)任大多數(shù)主要行政職務(wù)，它的地區(qū)、省和地方黨委會(huì)在各級(jí)執(zhí)行協(xié)調(diào)工作時(shí)，又能進(jìn)行監(jiān)督。在各級(jí)政府內(nèi)部，黨員組成他們自己的黨委會(huì)和支部，為首的黨員形成黨組?！薄?〕黨組在各級(jí)政府中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，即領(lǐng)導(dǎo)本單位工作，同時(shí)又接受批準(zhǔn)它成立的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)。在政府中設(shè)立各種專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和辦事機(jī)構(gòu)，以與黨委的工作部門(mén)協(xié)調(diào)一致?？梢?jiàn)，在中國(guó)的行政管理體制中，黨的機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)兩個(gè)權(quán)力系統(tǒng)是并行不悖的，這樣一來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨組織與各級(jí)政府行政組織就形成了一種互相交叉、互相滲透，你中有我、我中有你的鑲嵌式結(jié)構(gòu)形態(tài)。費(fèi)正清教授對(duì)中國(guó)的黨政行政組織鑲嵌式結(jié)構(gòu)有過(guò)詳細(xì)的描述:“黨政機(jī)構(gòu)是平行的，其人員也互相穿插。”〔3〕在結(jié)構(gòu)—功能的關(guān)系上，特定的結(jié)構(gòu)必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的結(jié)構(gòu)。黨組織與政府行政組織的鑲嵌式結(jié)構(gòu)決定了黨既要加強(qiáng)其體制外的宏觀調(diào)控能力，又要發(fā)揮其體制內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)能力，促進(jìn)政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下提高其社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。正如鄧小平同志所講:“黨委的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹，調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性。”〔4〕

以條條控制為主，以塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀行政管理體制:“條塊”是中國(guó)行政管理實(shí)踐中的一種形象說(shuō)法。它表示了一種特殊的政府組織結(jié)構(gòu)，反映了特定政府組織之間的關(guān)系?！皸l條”指的是從中央到地方各級(jí)政府業(yè)務(wù)內(nèi)容的性質(zhì)相同的職能部門(mén);“塊塊”指的是由不同職能部門(mén)組合而成的各個(gè)層級(jí)政府。受單一制中央集權(quán)的影響，中國(guó)行政管理體制已經(jīng)形成了以條條控制為主、以塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀行政管理體制?；颂卦凇豆芾韽?fù)雜網(wǎng)絡(luò)》一書(shū)中聲稱(chēng):“網(wǎng)絡(luò)是現(xiàn)代社會(huì)的最基本特征，它應(yīng)該成為政策科學(xué)家用來(lái)探索網(wǎng)絡(luò)中的公共政策制定與治理之可能性的工具?！薄?〕西方學(xué)者從20世紀(jì)七八十年代起開(kāi)始利用網(wǎng)絡(luò)這一工具來(lái)研究各級(jí)政府之間的關(guān)系。在中國(guó)特色的行政管理體制中，政府間關(guān)系就形成了這樣一種以條條控制為主、以塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀行政管理體制。其中“條條控制”體現(xiàn)為縱向結(jié)構(gòu)中上下層級(jí)之間構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系?！皦K塊協(xié)調(diào)”體現(xiàn)為橫向結(jié)構(gòu)中各部門(mén)之間的一種分工協(xié)作的平行關(guān)系。塊塊協(xié)調(diào)中的部門(mén)是縱向結(jié)構(gòu)不同層級(jí)中的部門(mén)，條條控制中的層級(jí)也是橫向結(jié)構(gòu)中各部門(mén)的層級(jí)，沒(méi)有脫離層級(jí)的部門(mén)，也不存在脫離部門(mén)的層級(jí)，二者相互依存、相互促進(jìn)，形成了以條條控制為主、塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀層級(jí)結(jié)構(gòu)。由于中國(guó)幅員遼闊、人口眾多，這種網(wǎng)絡(luò)狀行政管理體制便于國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制，特別是有利于公共行政向社會(huì)全方位的滲透，大大提高了政府執(zhí)行的廣度和深度?？梢?jiàn)，在中國(guó)，以條條控制為主、塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀行政管理體制已經(jīng)成為了一種獨(dú)特的權(quán)力配置和運(yùn)行方式，是中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的基本特征之一。

各級(jí)政府權(quán)能的簡(jiǎn)單劃一:與世界發(fā)達(dá)國(guó)家那種每一級(jí)政府只管理特定的一部分事情，不同層次的政府之間在職責(zé)上交叉不多的治理思路不同，由于歷史文化傳統(tǒng)、國(guó)家的單一制結(jié)構(gòu)形式以及長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，中國(guó)地方政府是中央政府的下屬機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)，是中央政府在地方上的延伸，所以它的職責(zé)權(quán)限是中央政府職責(zé)權(quán)限的縮小或翻版。也就是說(shuō)，在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間權(quán)力、職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上是高度統(tǒng)一、一致的，即各級(jí)政府權(quán)能是簡(jiǎn)單劃一的。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國(guó)每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。既不同于西方國(guó)家的地方分權(quán)，也不同于前蘇聯(lián)高度的中央集權(quán)，這種各級(jí)政府權(quán)能簡(jiǎn)單劃一的地方政府管理模式既為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下地方對(duì)抗部門(mén)集權(quán)提供了合法性，同時(shí)也是改革后國(guó)家能夠平穩(wěn)地走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要體制原因。與前蘇聯(lián)相比，這種政府權(quán)能簡(jiǎn)單劃一的地方管理模式有助于在一定程度上調(diào)動(dòng)地方積極性，減少了計(jì)劃體制的效率損失，同時(shí)也有利于地方政府較快地適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求，避免了轉(zhuǎn)軌過(guò)程中地方和部門(mén)的過(guò)度分散。

越級(jí)行政授權(quán)與控制的機(jī)制:我國(guó)目前的政府組織體制的層次結(jié)構(gòu)，從宏觀上自上而下分為國(guó)務(wù)院、省、市(地)、縣、鄉(xiāng)五個(gè)層次，每一級(jí)又分為若干層次，呈現(xiàn)一個(gè)上小下大的金字塔似的圖形。即所謂梯形金字塔式的結(jié)構(gòu)?！?〕而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政層級(jí)一般來(lái)講只有三個(gè)層級(jí)，例如美國(guó)政府分為三個(gè)層級(jí)，分為聯(lián)邦政府、州政府和縣或市(鎮(zhèn)、村)。按照信息學(xué)原理，信息流程的環(huán)節(jié)越多，信息流動(dòng)速度越慢，原始信息在流動(dòng)中越會(huì)大量地漏損和消失，或者信息內(nèi)容會(huì)被放大或縮小或過(guò)濾。可見(jiàn)，行政層級(jí)過(guò)多阻礙了政府間信息的上傳下達(dá)，增加了政府的行政成本，不利于政府行政效率的提高。而中國(guó)政府通過(guò)中央直屬機(jī)構(gòu)的管理和越級(jí)行政授權(quán)與控制的機(jī)制一定程度上彌補(bǔ)了這種層級(jí)過(guò)多帶來(lái)的問(wèn)題。中央主管部門(mén)對(duì)地方相應(yīng)部門(mén)的直屬管理是當(dāng)今各國(guó)政府解決行政層級(jí)過(guò)多、推動(dòng)政府組織結(jié)構(gòu)扁平化的通行舉措，不是中國(guó)獨(dú)有的特征。而中國(guó)行政管理體制的特色在于:實(shí)行中央部委對(duì)地方相關(guān)職能部門(mén)的直屬領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，各級(jí)政府的行政部門(mén)還實(shí)行雙重隸屬制度:地方行政部門(mén)既受地方同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，又受?chē)?guó)務(wù)院主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo);在此基礎(chǔ)上，上一級(jí)政府可以跨越層級(jí)對(duì)下一級(jí)政府進(jìn)行授權(quán)與控制，主要是國(guó)務(wù)院對(duì)市(地)或者省對(duì)縣的越級(jí)行政授權(quán)和控制，有利于在確保上一級(jí)政府集中控制領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，通過(guò)行政授權(quán)發(fā)揮下一級(jí)政府的積極性和主動(dòng)性，降低政府行政成本，提高政府行政效率。尤其是現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)危機(jī)頻發(fā)的社會(huì)，政府的越級(jí)行政授權(quán)與控制機(jī)制既發(fā)揮了上級(jí)政府集中控制、快速調(diào)動(dòng)各地資源應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的優(yōu)勢(shì)，又保證了事發(fā)地政府在上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮其解決危機(jī)事件的積極性和主動(dòng)性?？梢?jiàn)，雙重隸屬制度基礎(chǔ)上的越級(jí)行政授權(quán)與控制機(jī)制是中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的主要特征之一。

黨管干部的國(guó)家公務(wù)員制度:中國(guó)的公務(wù)員制度是根據(jù)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，按照社會(huì)主義民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求建立的。它既吸取了各國(guó)人事管理的科學(xué)方法，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治對(duì)公務(wù)員管理的基本要求，又反映了我國(guó)社會(huì)主義制度政治體制及中華民族文化的特點(diǎn)。中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制下的公務(wù)員制度最大的特征就是黨管干部的原則。中國(guó)公務(wù)員制度不實(shí)行西方的“政治中立”原則。我國(guó)的公務(wù)員是在黨的組織路線和干部政策的指導(dǎo)下確立的，是黨的干部人事制度的組成部分。在公務(wù)員的管理中，必須堅(jiān)持和貫徹黨管干部的原則，不能脫離或削弱黨對(duì)政府人事工作的領(lǐng)導(dǎo)作用。2005年4月，《公務(wù)員法》經(jīng)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第十五次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，并于2006年1月1日開(kāi)始正式實(shí)施。這標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員管理在規(guī)范化、科學(xué)化、法治化的道路上邁出了歷史性的步伐。

當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制存在的問(wèn)題

中國(guó)已經(jīng)總體上形成了基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的有中國(guó)特色的行政管理體制。這一行政管理體制有力地保障了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。但是，隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，各種新情況新矛盾不斷出現(xiàn)，現(xiàn)行行政管理體制在政府職能、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、管理方式、制度等方面不適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)要求的狀況也越來(lái)越突出。因此，分析當(dāng)前中國(guó)行政管理體制中存在的問(wèn)題對(duì)于深化行政管理體制改革、建立與完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制有著重要的意義。

(一)黨政不分

中國(guó)的歷史和具體的現(xiàn)實(shí)環(huán)境決定了只有中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政府才有資格也有能力擔(dān)當(dāng)起中國(guó)經(jīng)濟(jì)的變革。但是，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)不能代替政府的公共權(quán)力的行使。正如鄧小平同志所批評(píng)的“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切;實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政?！薄?〕古德諾在闡述政治與行政二分原則時(shí)認(rèn)為:“一方面，為了保證國(guó)家意志的執(zhí)行，政治必須對(duì)行政進(jìn)行控制;另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的?！薄?〕因此，黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一，其核心應(yīng)該是政治領(lǐng)導(dǎo)。政府行政權(quán)只能由政府相對(duì)獨(dú)立行使。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨與政府這種鑲嵌式的結(jié)構(gòu)形態(tài)與功能分工產(chǎn)生的一個(gè)主要問(wèn)題就是行政上的機(jī)構(gòu)重疊和職能交錯(cuò)，有些黨委部門(mén)甚至直接控制著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)，不僅使政府的職能得不到正常發(fā)揮，損害政府行政能量，而且還將導(dǎo)致黨缺乏時(shí)間和精力去關(guān)注黨自身的建設(shè)問(wèn)題，降低了黨的執(zhí)政能力?！氨M管強(qiáng)調(diào)善治，中國(guó)的改革很難達(dá)到善治的最終目標(biāo)，因?yàn)樾姓块T(mén)由于政治因素的干擾而缺乏效率。”〔9〕尤其是從機(jī)構(gòu)改革的角度來(lái)講，如果政府的職能轉(zhuǎn)換了，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了，而黨政依然不分，黨委依然行使本該政府行使的一些職能，同時(shí)黨委相應(yīng)的職能部門(mén)保持不變，結(jié)果又會(huì)刺激和強(qiáng)化政府職能和機(jī)構(gòu)的反彈，這種反彈同時(shí)又會(huì)成為黨委部門(mén)相應(yīng)的職能和機(jī)構(gòu)、人員擴(kuò)張的動(dòng)力，二者相互促進(jìn)，使政府機(jī)構(gòu)改革始終不能跳出精簡(jiǎn)膨脹的“怪圈”?？梢哉f(shuō)，黨政不分是中國(guó)行政管理體制改革的一塊“痼疾”。因此，黨政分開(kāi)不僅是深化行政管理體制改革的關(guān)鍵，也是推動(dòng)政治體制改革的切入點(diǎn)。

(二)條塊不協(xié)調(diào)

中國(guó)的行政管理體制已經(jīng)形成了以條條控制為主、塊塊協(xié)調(diào)為輔的網(wǎng)絡(luò)狀條塊結(jié)構(gòu)。這種條塊結(jié)構(gòu)的一個(gè)基本特點(diǎn)是“雙重從屬制”，即地方各級(jí)政府的職能部門(mén)在縱的方面從屬于上級(jí)職能部門(mén)，從而可以保證管理同一系統(tǒng)的“條條”的行動(dòng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一;在橫的方面從屬于本級(jí)政府，從而可以保證全面管理本地區(qū)的“塊塊”能形成一個(gè)整體。這種雙重從屬制一方面保證了條塊結(jié)構(gòu)的正常運(yùn)行，另一方面，卻又留下了產(chǎn)生條塊不協(xié)調(diào)的隱患。在雙重從屬制的條件下，必然會(huì)出現(xiàn)條塊之間或者上下級(jí)之間的權(quán)限問(wèn)題。中央政府及其職能部門(mén)與地方各級(jí)政府的權(quán)限應(yīng)該如何劃分?一個(gè)地方政府的職能部門(mén)，究竟應(yīng)該以服從本級(jí)政府為主，還是以服從上級(jí)職能部門(mén)為主?在實(shí)際的行政管理過(guò)程中，這些問(wèn)題是大量存在的。正是在權(quán)限這個(gè)實(shí)質(zhì)問(wèn)題上，條塊之間產(chǎn)生了不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。因此，解決條塊不協(xié)調(diào)的問(wèn)題是當(dāng)前行政管理體制改革面臨的主要問(wèn)題。

(三)地方政府治理失去特色

中國(guó)有著長(zhǎng)期中央集權(quán)的歷史，地方自治傳統(tǒng)薄弱，從而造就出中央集權(quán)文化與地方宗族政治文化、禮治政治文化的結(jié)合體。在單一制的中央集權(quán)體制下，地方政府直接隸屬于中央政府，服從中央的指揮，接受中央的監(jiān)督和干預(yù)。地方政府權(quán)力雖然來(lái)自于地方人民代表大會(huì)的授權(quán)，但實(shí)際上是來(lái)源于中央。這種“強(qiáng)中央、弱地方”的傳統(tǒng)，造成了地方政府自主治理權(quán)的嚴(yán)重缺失?！?0〕同時(shí)，由于受各級(jí)政府權(quán)能過(guò)度簡(jiǎn)單劃一的影響，在缺失自主治理權(quán)的情況下，造成了地方政府治理失去特色?！爸卫怼币辉~是舶來(lái)品，帶有十分明顯的西方社會(huì)話語(yǔ)特征。美國(guó)有著長(zhǎng)期的地方政府治理傳統(tǒng)，與中國(guó)單一的、全能的公共權(quán)力層級(jí)制不同，美國(guó)的公共權(quán)力是多中心的、分散化的多樣性模式。在美國(guó)地方政府不僅數(shù)量龐大，而且呈現(xiàn)出豐富的多樣性和廣泛的差異性。美國(guó)地方政府可以定義為:為滿足不同利益群體的共同需求而產(chǎn)生、履行各種不同類(lèi)型的服務(wù)、為數(shù)眾多的地方單位?！?1〕“他們堅(jiān)信:當(dāng)政府行使權(quán)力時(shí)，在縣的范圍內(nèi)行使比在州的范圍內(nèi)要好，在州的范圍內(nèi)要比在全國(guó)范圍要好?！薄?2〕正是在這種傳統(tǒng)理念和聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)下，新公共管理運(yùn)動(dòng)得以在美國(guó)各級(jí)地方政府蓬勃開(kāi)展，促進(jìn)了地方政府治理的創(chuàng)新，提高了地方政府治理能力。而在中國(guó)，地方政府作為中央政府的分支機(jī)構(gòu)，地方政府的政務(wù)工作雖具有一定的由中央政府賦予的靈活性，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的自主權(quán)。在單一制中央集權(quán)的影響下，中央政府對(duì)各個(gè)方面的制度與活動(dòng)都作出了同一的規(guī)定，并且要求各個(gè)地方無(wú)差別地完全按照這些規(guī)定辦，而各地面對(duì)的實(shí)際情況是如此不同，不可能不對(duì)有關(guān)的規(guī)定作出調(diào)整。雙方在多樣性的發(fā)展和統(tǒng)一性的束縛的張力下相互摩擦損耗，浪費(fèi)了資源，降低了效率。最主要的是，在中央規(guī)則統(tǒng)一性的情況下，地方政府在管理地方事務(wù)的過(guò)程中逐漸產(chǎn)生了對(duì)中央規(guī)則的依賴(lài)性，喪失了自主性，造成地方政府管理方式單一，不能因地制宜，缺乏創(chuàng)新，從而失去了自己的特色。在科學(xué)發(fā)展觀的理論指導(dǎo)下建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，中國(guó)的各級(jí)地方政府承擔(dān)了提供絕大部分基層公共服務(wù)的職能，而我國(guó)地方政府管理方式單一、治理能力低的現(xiàn)狀阻礙了地方政府履行提供公共服務(wù)的職能。因此，促進(jìn)地方政府由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，提高地方政府治理能力是加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的主要路徑之一。

(四)中央與地方關(guān)系的非現(xiàn)代性

托克維爾說(shuō)過(guò)“決不能設(shè)想一個(gè)國(guó)家沒(méi)有強(qiáng)大的政府集權(quán)會(huì)生存下去，尤其是會(huì)繁榮富強(qiáng)?！薄?3〕可見(jiàn)，中央集權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家的通行做法，是現(xiàn)代國(guó)家有別于傳統(tǒng)國(guó)家的重要特征。但是，中央集權(quán)并不等于中央高度集權(quán)，中央高度集權(quán)是中央與地方關(guān)系非現(xiàn)代性的體現(xiàn)。中國(guó)是一個(gè)歷史悠久的文明古國(guó)，中央與地方的關(guān)系在中國(guó)的歷史長(zhǎng)河中占據(jù)了重要的位置，以至于有學(xué)者認(rèn)為:“中國(guó)五千年的歷史，就是一部中央與地方分權(quán)的歷史?！薄?4〕自公元前221年秦始皇掃滅六國(guó)統(tǒng)一天下、實(shí)行中央集權(quán)體制以來(lái)，中央集權(quán)制歷經(jīng)千年而不衰，對(duì)維系中華帝國(guó)、促進(jìn)發(fā)展繁榮，起到了關(guān)鍵性的作用。其間，隨時(shí)有藩鎮(zhèn)割據(jù)、諸侯并起，但是每經(jīng)歷一次割據(jù)，權(quán)力都會(huì)向中央更進(jìn)一步集中，中央與地方關(guān)系就在這種歷史的分分合合中走向高度集權(quán)。建國(guó)之初，受高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，中國(guó)在中央與地方關(guān)系上也實(shí)行了高度的集權(quán)。中央集權(quán)過(guò)重導(dǎo)致地方政府附庸化，會(huì)招致地方政府的不滿，造成中央與地方命令—服從關(guān)系背后的隱性對(duì)立，“這種對(duì)立產(chǎn)生了徹底的封鎖作用，兩組人各自掌握著改革不合時(shí)宜的局面所必不可少的一半手段，但他們不能合作。上級(jí)由于缺乏正確的信息，制定的計(jì)劃太抽象;下級(jí)掌握著動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，他競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)上級(jí)，便利用動(dòng)態(tài)系統(tǒng)使上級(jí)陷于癱瘓?！薄?5〕可見(jiàn)，中央與地方關(guān)系的非現(xiàn)代性即中央的高度集權(quán)是造成中央與地方關(guān)系博弈中“雙輸”局面的主要原因。因此，自十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革開(kāi)始沿著政府向企業(yè)放權(quán)、中央政府向地方政府放權(quán)、省級(jí)政府向市級(jí)政府放權(quán)并依次逐級(jí)下放權(quán)力，其總體思路就是“簡(jiǎn)政放權(quán)”或“放權(quán)讓利”。尤其是在1994年的分稅制改革以后，地方發(fā)展的總體方向是更具有獨(dú)立性和自主性。

(五)越級(jí)行政授權(quán)與控制機(jī)制中的職能沖突與效能下降

我們?cè)谔卣髦刑岬竭^(guò)，雙重隸屬制度下的越級(jí)行政授權(quán)與控制機(jī)制是中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的主要特征之一，它一定程度上彌補(bǔ)了中國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)行政層級(jí)過(guò)多的弊端，提高了政府的危機(jī)管理能力。但是，管理學(xué)家法約爾認(rèn)為，無(wú)論對(duì)哪一件工作來(lái)說(shuō)，一個(gè)下屬人員只應(yīng)接受一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者的命令，這就是“統(tǒng)一指揮”原則，他特別強(qiáng)調(diào)，這是一條永久必要的普適性原則，如果這條原則受到破壞，權(quán)力將受到損害，秩序?qū)⑹艿綌_亂，穩(wěn)定將受到威脅。為此，他指出要避免雙重領(lǐng)導(dǎo)，他認(rèn)為，如果兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)對(duì)一個(gè)人或一件事行使權(quán)力，就會(huì)出現(xiàn)混亂?！?6〕因此，雙重隸屬制度下的越級(jí)行政授權(quán)與控制機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中，會(huì)導(dǎo)致被越級(jí)管理的政府與上一級(jí)地方政府之間以及上一級(jí)地方政府與實(shí)行越級(jí)管理的政府之間的職能沖突與摩擦，導(dǎo)致實(shí)行越級(jí)管理的政府與本該控制的地方政府之間溝通失敗、信息失誤;與此同時(shí)，也導(dǎo)致了被越級(jí)管理的政府，在處理問(wèn)題時(shí)面對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)而無(wú)所適從，影響了政府職能的有效發(fā)揮。

(六)公務(wù)員隊(duì)伍中的“官本位”意識(shí)和“尋租”現(xiàn)象

由于公務(wù)員制度在中國(guó)尚屬新生事物，所以，公務(wù)員隊(duì)伍中仍存在著一些不足之處。一是官本位觀念在一定范圍內(nèi)普遍存在。官主民仆的倒置關(guān)系亟需改變。二是“官”、“利”一體化現(xiàn)象應(yīng)該破除。公務(wù)員應(yīng)成為各級(jí)廉潔高效政府的管理者，不應(yīng)成為爭(zhēng)奪權(quán)力、追求私利的工具。三是公務(wù)員制度的民主化、穩(wěn)定化尚待加強(qiáng)。四是任何制度都不可能是完美的，《國(guó)家公務(wù)員法》也還存在著一些不完善地方。這要求我們?cè)趯?shí)踐中吸取教訓(xùn)，不斷完善不足之處，在改革和發(fā)展中逐步將國(guó)家公務(wù)員制度深入推行下去。

改革中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的思路與方法

新中國(guó)成立60多年來(lái)，中國(guó)已經(jīng)初步建立了中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制，但是也出現(xiàn)了不少問(wèn)題。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視行政管理體制改革，將行政管理體制改革作為政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)合部，多次在黨的文件中提到要加快我國(guó)的行政管理體制改革步伐，并在十七屆二中全會(huì)上首次提出了中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的概念、明確了行政管理體制改革的總目標(biāo)。因此，深化行政管理體制改革是實(shí)現(xiàn)建立比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制、推進(jìn)政治體制改革的必然要求。

(一)實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)是深化行政管理體制改革的前提

前面我們分析過(guò)，黨政不分不僅影響了政府的行政效率，而且損害了黨自身的建設(shè)。中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的最主要的特征就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)行政管理體制改革的領(lǐng)導(dǎo)，因此，必須實(shí)行黨政分開(kāi)、促進(jìn)黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)型，在提高黨的執(zhí)政能力的同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)行政管理體制建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)作用，深化行政管理體制改革。

1．黨政分開(kāi)的主要途徑是明確執(zhí)政黨職能，轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能主要是通過(guò)對(duì)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部。執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)職能的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該是在人民代表機(jī)關(guān)內(nèi)實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，當(dāng)執(zhí)政黨的路線、方針、政策及重大決策制定出來(lái)，并在自己的代表大會(huì)獲得通過(guò)，成為全黨的意志之后，必須經(jīng)過(guò)一定程序在人民代表機(jī)關(guān)中討論、審議、表決。經(jīng)表決通過(guò)的路線、方針、政策和重大決策才能成為國(guó)家的意志，并具體化、條文化為國(guó)家的法律、法令，成為國(guó)家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行政的依據(jù)和司法的依據(jù)。而政府必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格依法行政與嚴(yán)格執(zhí)行黨的路線、方針、政策的統(tǒng)一。這就要求各級(jí)政府和各級(jí)黨委明確各自的職能、權(quán)限和責(zé)任。各自對(duì)履行其職能并對(duì)其負(fù)責(zé)。當(dāng)然，政府與執(zhí)政黨關(guān)系關(guān)涉中國(guó)特色政治文明如何架構(gòu)，是比較宏大的問(wèn)題，需要不斷探索。但是，通過(guò)一定的法律文件(硬法或軟法)明確黨委和政府二者各自的職責(zé)、權(quán)限劃分以及它們各自違法、不當(dāng)行使公權(quán)力的責(zé)任和對(duì)之進(jìn)行責(zé)任追究的方式對(duì)于改革、理順現(xiàn)行行政管理體制來(lái)說(shuō)，有著重要的意義。

2．黨政分開(kāi)的根本目的是提高黨的執(zhí)政能力

提高黨的執(zhí)政能力，是在新的形勢(shì)下鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本性舉措。而黨的執(zhí)政能力的核心就是黨要科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政與依法執(zhí)政，并且在相當(dāng)程度上體現(xiàn)為黨所組建和領(lǐng)導(dǎo)的政府機(jī)關(guān)的管理能力。因此，只有提高黨的科學(xué)執(zhí)政能力，尊重政府運(yùn)作的規(guī)律，按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求深化行政管理體制改革，才能建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的科學(xué)的行政管理體制;只有提高黨的民主執(zhí)政能力，按照全心全意為人民服務(wù)的宗旨深化行政管理體制改革，才能建設(shè)真正的執(zhí)政為民，人民滿意的公共服務(wù)型政府;只有提高黨的依法執(zhí)政能力，按照依法治國(guó)與依法行政的要求深化行政管理體制改革，才能建立以公民權(quán)利為本位的法治政府。實(shí)行黨政分開(kāi)、提高黨的執(zhí)政能力是深化行政管理體制改革的前提，而行政管理體制作為黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要載體與主要組織形式，其科學(xué)與否也決定了黨的執(zhí)政成敗與否。因此，深化行政管理體制改革、建立并完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制必須以實(shí)行黨政分開(kāi)、提高黨的執(zhí)政能力為前提。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政管理體制改革的核心

政府職能轉(zhuǎn)變一直是我國(guó)行政管理體制改革的重點(diǎn)，十六大報(bào)告就明確提出要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四大職能，十七大報(bào)告則特別指出要強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，這對(duì)我們進(jìn)一步深化政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐和理論研究無(wú)疑具有十分重大的指導(dǎo)意義。

1．要全面正確履行政府職能的前提就是要明確政府應(yīng)該做什么的問(wèn)題

在我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，政府職能的轉(zhuǎn)變經(jīng)由了從政治統(tǒng)治向社會(huì)管理職能并向社會(huì)服務(wù)職能的雙重轉(zhuǎn)變。而黨的十七大報(bào)告則特別指出我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變要特別強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。加強(qiáng)社會(huì)管理職能，就是要強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配職能，通過(guò)完善社會(huì)保障體系，健全基層社會(huì)管理體制，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定;更加注重公共服務(wù)職能，就是著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

2．圍繞政府職能轉(zhuǎn)變要以突出管理和服務(wù)為重點(diǎn)的要求，建構(gòu)合理的中央與地方關(guān)系

改革開(kāi)放以來(lái)，為了強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控能力，我國(guó)對(duì)部分社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施了條條垂直管理的體制。垂直管理體制為條條宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮提供了組織和制度上的保證。但是，也引發(fā)了垂直部門(mén)和地方政府之間的種種矛盾。十六大報(bào)告就曾提出要正確處理中央垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系，十七大報(bào)告則進(jìn)一步擴(kuò)大了這個(gè)問(wèn)題的范圍，從一般意義上提出要規(guī)范垂直部門(mén)和地方政府的關(guān)系，因?yàn)椴粌H中央垂直管理部門(mén)，而且省以下垂直管理部門(mén)與地方政府之間同樣存在著許多矛盾。解決這些矛盾和問(wèn)題的重點(diǎn)就是要圍繞政府職能要強(qiáng)化社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的要求，建構(gòu)合理的中央與地方關(guān)系。鄧小平認(rèn)為，要通過(guò)權(quán)力下放建立起中央必要集權(quán)和地方適度分權(quán)相結(jié)合的體制。他指出:“現(xiàn)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理體制權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有計(jì)劃地大膽下放，否則不利于充分發(fā)揮國(guó)家、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人四個(gè)方面的積極性，也不利于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)管理和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。應(yīng)該讓地方和企業(yè)、生產(chǎn)隊(duì)有更多的經(jīng)營(yíng)管理的自主權(quán)。我國(guó)有這么多省、市、自治區(qū)，一個(gè)中等的省相當(dāng)于歐洲的一個(gè)大國(guó)，有必要在統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)之下，在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政、外貿(mào)等方面給予更多的自主權(quán)?！薄?7〕中央必要集權(quán)就是要加強(qiáng)中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。地方適度分權(quán)就是中央按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級(jí)政府的財(cái)力，增強(qiáng)地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力。地方各級(jí)政府則要結(jié)合實(shí)際、加快職能轉(zhuǎn)變，在確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)有效實(shí)施的前提下，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

(三)政府機(jī)構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的主要途徑

“政府是一個(gè)問(wèn)題，應(yīng)和其他事務(wù)問(wèn)題一樣加以處理。第一步是明確政府所需促進(jìn)的目的，第二步是研究什么樣的政府形式是最適于實(shí)現(xiàn)這些目的?！薄?8〕目前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，深化行政管理體制改革應(yīng)該按照強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的基本要求科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)。

1．進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革

黨的十七大在部署行政管理體制改革時(shí)，明確指出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。”〔1〕隨后黨的十七屆二中全會(huì)對(duì)我國(guó)新時(shí)期加快行政管理體制改革做出了新的部署，在加大機(jī)構(gòu)整合力度、探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制方面邁出了重要步伐。大部門(mén)體制是建立服務(wù)型政府目標(biāo)的必然要求，也是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然趨勢(shì)，是深入中國(guó)行政管理體制改革的正確選擇。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，某項(xiàng)改革在解決原有弊端的同時(shí)，可能會(huì)帶來(lái)新的弊端，甚至導(dǎo)致原有的弊端以新的形式出現(xiàn)。因此，我們必須處理好“興一利與生一弊”的關(guān)系。要弄清楚大部門(mén)體制改革可能出現(xiàn)的弊端?！?9〕例如，大部制增加了部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)的負(fù)荷和難度等。這些都是下一階段推進(jìn)大部門(mén)體制改革、深化行政管理體制改革時(shí)應(yīng)該注意的問(wèn)題。

2．啟動(dòng)地方政府機(jī)構(gòu)改革

中共十七大提出的“大部制”改革構(gòu)想在中央部門(mén)改革順利進(jìn)行之后，全國(guó)范圍新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革方案目前普遍進(jìn)入審批階段。地方政府“大部制”改革將成為此輪改革中的主要內(nèi)容，這不僅有利于縱向國(guó)家機(jī)構(gòu)銜接，保證政令暢通，也有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會(huì)的建設(shè)。地方政府是地方的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它同中央政府的區(qū)別是基于國(guó)家行政系統(tǒng)中的地位、職責(zé)、權(quán)限的不同而管轄范圍不同。〔20〕因此，在進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革的同時(shí)，啟動(dòng)地方政府機(jī)構(gòu)改革必須根據(jù)各層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，合理調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。在地方政府機(jī)構(gòu)改革中，進(jìn)一步深化縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革。縣級(jí)行政單位既要執(zhí)行省級(jí)行政單位交待的組織任務(wù)，又要領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工作，其工作負(fù)擔(dān)過(guò)重已經(jīng)是當(dāng)前縣級(jí)行政單位面臨的突出問(wèn)題，尤其是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方更是如此。從縣級(jí)行政單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，由于歸口管理的需要，基本上是上級(jí)單位有什么機(jī)構(gòu)，縣里也設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。然而在現(xiàn)實(shí)中許多機(jī)構(gòu)的設(shè)置不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展需要，該充實(shí)加強(qiáng)的機(jī)構(gòu)沒(méi)有加強(qiáng)，該削弱裁撤的機(jī)構(gòu)沒(méi)有裁撤。如有些縣經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)，流動(dòng)人口相當(dāng)多，由于警力不足，治安管理工作跟不上，維護(hù)社會(huì)秩序方面有相當(dāng)多的困難。因此，深化縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革是促進(jìn)地方政府由“管理”向“治理”方式轉(zhuǎn)變、減少行政層級(jí)、推進(jìn)省直管縣改革的前提條件。

(四)政府管理方式方法創(chuàng)新是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容

“政府的改革和創(chuàng)新是關(guān)鍵，政府需要體制創(chuàng)新的實(shí)踐來(lái)繼續(xù)政府的重組?！薄?1〕政府管理方式的創(chuàng)新是繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的前提條件，是加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段和有力的助推器。因此，推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新是深化行政管理體制改革的具體內(nèi)容。政府管理方式創(chuàng)新是政府在不斷積累的基礎(chǔ)上，探索適應(yīng)新環(huán)境變化和新現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的政府體制的新模式與政府運(yùn)行的新方式。它興起于20世紀(jì)80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)，既內(nèi)涵著全球化、信息化和民主化背景下行政改革自身發(fā)展的要求，又是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。當(dāng)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立之時(shí)，亟需通過(guò)推進(jìn)政府管理方式方法的創(chuàng)新深化行政管理體制改革，建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。

1．行政問(wèn)責(zé)制度

前面我們分析過(guò)，黨政不分是中國(guó)行政管理改革面臨的主要問(wèn)題，黨政不分、以黨代政也是造成行政問(wèn)責(zé)對(duì)象不明確、黨政責(zé)任模糊的根本原因。在各級(jí)黨組織對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程中，“度”的把握一直是個(gè)難題。在政府決策的過(guò)程中，黨委把握“拍板”的權(quán)力，很難清楚地界定決策究竟是行政首長(zhǎng)的決策還是黨委的決策，黨的領(lǐng)導(dǎo)很可能逾越制度的規(guī)定，干預(yù)行政的過(guò)程。在決策中，行政首長(zhǎng)所擁有的決策權(quán)在某些情況下會(huì)因黨委的強(qiáng)勢(shì)而被削弱，實(shí)際決策者往往是黨而非政。但是一旦決策失誤出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)，承擔(dān)責(zé)任的卻是行政首腦，擁有最終決策權(quán)的黨委一把手卻逃避了責(zé)任或只是在黨組織的系統(tǒng)內(nèi)承擔(dān)一些形式化的責(zé)任。因此，行政問(wèn)責(zé)制對(duì)于在政府管理中激濁揚(yáng)清、整肅吏治至關(guān)重要，是政府管理在新時(shí)期為實(shí)現(xiàn)建設(shè)“責(zé)任政府”而進(jìn)行的方式創(chuàng)新，是加快政府職能轉(zhuǎn)變，從而深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容。

2．政府績(jī)效管理

在新一輪的政府改革與政府績(jī)效評(píng)估改革過(guò)程中，政府績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)突破了政府效率單純強(qiáng)調(diào)數(shù)量性及經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值取向，將更多的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)納入了評(píng)價(jià)指標(biāo)，形成了一系列綜合評(píng)價(jià)體系，即政府效能。〔22〕而實(shí)行政府績(jī)效管理制度是政府效能建設(shè)的重要手段。政府績(jī)效管理是以實(shí)現(xiàn)政府管理的三E———經(jīng)濟(jì)(Econ-omy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)為目標(biāo)的全新的政府管理方式。這是一種將過(guò)程管理和結(jié)果管理相結(jié)合的新型的政府管理。推行政府績(jī)效管理制度是建設(shè)效能型政府的必然要求，是我國(guó)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、建設(shè)服務(wù)型政府的重要工具。

3．機(jī)構(gòu)編制管理

2007年，黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)出臺(tái)三個(gè)重要文件，為做好機(jī)構(gòu)編制工作提供了有力的政策依據(jù)、法律依據(jù)和制度保障。2008年，十七大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理法制化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制法定化是政府管理方式創(chuàng)新的具體措施，是深化行政管理體制改革的具體內(nèi)容。

4．干部人事制度

黨的十七屆四中全會(huì)就“深化干部人事制度改革，建設(shè)善于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的高素質(zhì)干部隊(duì)伍”作出了全面部署，其后總書(shū)記作出重要指示強(qiáng)調(diào)毫不動(dòng)搖地推進(jìn)干部人事制度改革，副主席也作出指示，要求認(rèn)真貫徹《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，在建立健全科學(xué)的選人用人機(jī)制上邁出更大步伐、取得更大成效。干部人事制度改革作為政治體制改革的重要一環(huán)，是新時(shí)期為了奪取到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)而提出的重大舉措，同時(shí)也為健全中國(guó)特色公務(wù)員制度體系奠定了重要的理論基礎(chǔ)，為到2020年建立比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的目標(biāo)提供了新的理論視角。

5．政府危機(jī)管理

政府危機(jī)管理是政府針對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的管理，目的是通過(guò)提高政府對(duì)危機(jī)發(fā)生預(yù)見(jiàn)能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時(shí)、有效地處理危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)的穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對(duì)政府的信任?！?3〕危機(jī)的出現(xiàn)具有發(fā)現(xiàn)公共問(wèn)題、推動(dòng)公共問(wèn)題進(jìn)入政府議程、促使政府制定有效的公共政策，解決公共問(wèn)題的功能;危機(jī)的出現(xiàn)會(huì)促使政府重新評(píng)估其制度、政策和行為，改進(jìn)政府管理之缺失的作用。而提高政府危機(jī)管理能力對(duì)于加強(qiáng)政府管理、增強(qiáng)政府的政治合法性、提升政府的國(guó)內(nèi)國(guó)際形象都有著重要的意義。

綜上所述，黨政分開(kāi)是政治體制改革的重要內(nèi)容，作為深化行政管理體制改革的前提，黨政分開(kāi)是行政管理體制改革推動(dòng)政治體制改革的切入點(diǎn)，是建立完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的宏觀視角;政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制的核心，圍繞這個(gè)核心進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的主要途徑;而政府管理方式的創(chuàng)新是落實(shí)黨政分開(kāi)、政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革的具體實(shí)踐，是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，黨和政府對(duì)建立并完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的探索?！白钪匾氖牵斜匾J(rèn)識(shí)到政府改革是一場(chǎng)馬拉松，而不是一次短跑沖刺?！薄?4〕行政管理體制的改革是一個(gè)漸進(jìn)的、長(zhǎng)期的探索過(guò)程。因此，我們必須在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，堅(jiān)定不移地深化行政管理體制改革，努力實(shí)現(xiàn)2020年建立比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的宏偉目標(biāo)。