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本文作者：：宋西雷周鵬程韓來善柳坤夏珊珊蘇東旭作者單位：中共江蘇省委黨校

新中國成立之后，村級(jí)基層組織是作為國家政權(quán)而存在的。1958年，《關(guān)于在鄉(xiāng)村建立的決議》之后，廣大鄉(xiāng)村進(jìn)入時(shí)期。是一種政社合一的體質(zhì)，主要依靠意識(shí)形態(tài)和政治運(yùn)動(dòng)維持，其內(nèi)部缺乏自組織的能力。十一屆三中全會(huì)之后，國家部分權(quán)力開始從鄉(xiāng)村退出，由此鄉(xiāng)村所需要的社會(huì)福利、道路、教育、農(nóng)田水利設(shè)施等公共物品便缺少了供給主體。為了處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)，農(nóng)民自發(fā)的進(jìn)行制度創(chuàng)新，創(chuàng)造了村民委員會(huì)這一全新的自治組織。1987年11月24日，全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，這使得村民組織制度得到法律的確認(rèn)。之后，中共中央和民政部又頒布了多個(gè)《通知》和《綱要》，我國的村民自治日益規(guī)范化、制度化和法制化。中國村民自治制度的載體是村民自治組織，包括村民委員會(huì)以及下屬的調(diào)解、治安、衛(wèi)生等專門委員會(huì)，其履行職能的核心機(jī)構(gòu)是村民委員會(huì)。按照憲法和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)的職能可以分為兩種。一種是供給公共物品和服務(wù)，舉辦公共事業(yè)；一種是協(xié)助政府開展相關(guān)工作。在村民自治制度框架下，村委會(huì)提供的公共物品主要包括協(xié)助維持社會(huì)治安，辦理公益事業(yè)，組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展文化教育，普及科技法律知識(shí)，推動(dòng)村民履行計(jì)劃生育、義務(wù)教育等。鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國最基本的行政單位，村民自治制度是在鄉(xiāng)以下實(shí)行的。我國鄉(xiāng)村公共物品供給除了村民委員會(huì)之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是重要的供給主體。

十一屆三中全會(huì)全會(huì)之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，極大的激勵(lì)了鄉(xiāng)村私人物品的供給，削弱了鄉(xiāng)村公共物品的供給。在原基礎(chǔ)上建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再有的巨大的資源分配能力，傳統(tǒng)的依靠行政命令建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施亦不復(fù)存在。當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出十分有限，國家亦沒有足夠的財(cái)力來滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的要求，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過自行籌資來提供鄉(xiāng)范圍內(nèi)的部分公共物品和村范圍內(nèi)的全部公共物品[8]。在此階段，政府財(cái)力十分有限，政把大量資金投入到能到帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長的行業(yè)之中，嚴(yán)重忽視了對(duì)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村和農(nóng)民的投入。為了推動(dòng)城市的發(fā)展和進(jìn)步，國家在鄉(xiāng)村投入的財(cái)政支出呈波動(dòng)性下降的趨勢。因此，國家給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政資金只能滿足其履行供給公共物品職能的部分需要，剩下的大部分資金空缺需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行籌措。如果公共物品供給的資金既不通過稅收也不會(huì)進(jìn)入國家的公共收支系統(tǒng)，就可以稱之為制度外的公共物品供給。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施使得公共物品的籌資對(duì)象由原先的這個(gè)組織轉(zhuǎn)向了農(nóng)戶，因?yàn)榇藭r(shí)農(nóng)戶已經(jīng)獲得了自身勞動(dòng)的支配權(quán)，成為獨(dú)立的經(jīng)營主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了供給制度外公共物品，必須通過向農(nóng)民收取費(fèi)用來籌資[9]。。農(nóng)民成為村民自治制度下鄉(xiāng)村制度外公共物品供給的主要資金來源。有些學(xué)者的研究表明，在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外財(cái)政收入主要來源有四個(gè)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村辦企業(yè)上繳的利潤和管理費(fèi)；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項(xiàng)統(tǒng)籌以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按國家規(guī)定征收的其他收入；三是各種集資、攤派、捐款收入；四是各種罰沒收入[10]?？梢?，除了第一項(xiàng)以外，其他三項(xiàng)全部依賴向農(nóng)民收取費(fèi)用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，這種情況體現(xiàn)的更加明顯。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段。2004年之后，中國進(jìn)行了大刀闊斧的稅費(fèi)改革，把“三農(nóng)”問題列入了預(yù)算工作和財(cái)政工作的重中之重。原先主要由鄉(xiāng)和村供給的公共物品轉(zhuǎn)為由政府負(fù)責(zé)，如九年義務(wù)教育、計(jì)劃生育等。政府加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出，成為鄉(xiāng)村公共物品供給的主體，政府的財(cái)政資金成為鄉(xiāng)村公共物品供給的主要資金來源。非政府組織組織通過各種活動(dòng)募集資金用于鄉(xiāng)村公共物品的供給，特別是在教育領(lǐng)域和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。在我國，著名的有“春蕾計(jì)劃”、“春苗行動(dòng)”、“希望工程”、“安康行動(dòng)”、“慈愛孤兒工程”等社會(huì)集資發(fā)起的可以為鄉(xiāng)村供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。這部分資金的加入，一定程度上縮小了因?yàn)樨?cái)政投入不足鄉(xiāng)村公共物品需求與供給的矛盾，增加了鄉(xiāng)村公共物品的生產(chǎn)。國際經(jīng)濟(jì)組織的有償貸款和其他國家的無償援助也為鄉(xiāng)村公共物品供給提供了更多的資金，提供公共物品供給的效率。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在中國開展了一些扶貧開發(fā)項(xiàng)目和研究項(xiàng)目，世界銀行、歐盟、英國政府、荷蘭政府、日本政府、德國技術(shù)合作公司、亞洲開發(fā)銀行、福特基金會(huì)、日本凱爾、世界宣明會(huì)、香港樂施會(huì)等也都在中國開展了扶貧開發(fā)項(xiàng)目，并取得了很好的成效[11]。

通過對(duì)中國和印度兩個(gè)發(fā)展中大國鄉(xiāng)村公共物品供給融資機(jī)制的實(shí)施主體、具體內(nèi)容、資金來源以及取得的效果來看，中國鄉(xiāng)村公共物品融資制度改革路徑可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行：

第一，政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)為供給資金的主要來源。印度政府的各種專項(xiàng)撥款和財(cái)政補(bǔ)貼可以占到村潘查亞特總收入的80%以上[12]。在我國，鄉(xiāng)村稅費(fèi)改革之后，原先主要靠向農(nóng)民收費(fèi)為資金來源的融資體制也隨著國家對(duì)“三農(nóng)問題”的重視而轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政撥款為基本來源之一，中央政府也承擔(dān)起了鄉(xiāng)村部分公共產(chǎn)品責(zé)任。盡管自2004年后，政府提倡大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，樹立了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的鄉(xiāng)村發(fā)展思想，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政支農(nóng)資金有所增加，國家財(cái)政收入從2003年的21715.25億元增至2006年的38760.2億元，增幅78.4%，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支出從1754.45億元增至3172.97億元，增幅為80%，但仍不能彌補(bǔ)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給資金缺口。中央政府應(yīng)該加大對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付，立法加以詳細(xì)規(guī)定，把對(duì)鄉(xiāng)村的財(cái)政支持納入法律化、制度化的軌道。

第二，資金來源多元化戰(zhàn)略。印度鄉(xiāng)村由于發(fā)展相對(duì)落后，其資金需求量十分巨大。政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不可能完全滿足公共產(chǎn)品供給的資金需求，這就要求潘查亞特建立多元化的融資渠道。就中國而言，中央政府和省級(jí)政府在供給公共物品所需基本資金的前提下，鄉(xiāng)村更應(yīng)該重視從世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織等國家組織獲得優(yōu)惠低息貸款，同時(shí)爭取其他發(fā)達(dá)國家的無償援助，這種援助既要包括資金也要包括人員、技術(shù)，注重吸引國際和國內(nèi)的非政府組織慈善機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，通過市場力量發(fā)行債券，吸引國際資金和城市資金，亦要把農(nóng)民的閑散資金積聚起來。

第三，村民自治組織的財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)應(yīng)。根據(jù)印度憲法第243-G條，各邦政府可以賦予潘查亞特以必要的權(quán)利去履行其職能；憲法第243-H條則規(guī)定，各邦政府給予潘查亞特諸如征收、收集和撥用稅收、關(guān)稅、通行稅、費(fèi)用等的權(quán)力，以及通過邦的統(tǒng)一基金對(duì)潘查亞特進(jìn)行撥款補(bǔ)助[13]。中國的村民委員會(huì)沒有征稅的權(quán)力，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在分稅制的體制下財(cái)政收入亦非常有限。分稅制改革在政府間形成了“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”的基本格局，財(cái)權(quán)和事權(quán)的極不匹配造成我國鄉(xiāng)村公共物品供給不足的情況更加嚴(yán)重。

第四，非政府組織發(fā)揮更加積極的效用。印度被西方稱為世界上最大的民主國家，其非政府組織數(shù)量眾多而且非?；钴S。與西方發(fā)達(dá)國家更加相近的意識(shí)形態(tài)也有利于獲取國際非政府組織的支持。在中國，由于特殊的原因，眾多非政府組織無法得到政府的承認(rèn)和支持，非政府組織的對(duì)鄉(xiāng)村公共物品供給的積極影響力大打折扣。非政府組織的融資方式可以有效彌補(bǔ)政府和市場融資的某些不足。與政府融資相比，非政府融資的資金來源更加多元化，能夠更加靈活的提供公共物品和公共服務(wù)，能夠回應(yīng)小群體在公共物品需求上的個(gè)性化特征。與市場融資相比，非政府組織融資作為一種解決社會(huì)問題的途徑能夠增加社會(huì)參與程度，可能對(duì)有益社會(huì)價(jià)值的形成和提高做出貢獻(xiàn)，并最終增進(jìn)社會(huì)資本的形成和提高。