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【摘要】教育支出是一國政府支出的重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國對教育的重視程度越來越高，教育支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了一些變化；1993年我國提出“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值（GNP）的比重，在本世紀(jì)(20世紀(jì))末達(dá)到4%”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。本文旨在通過分析我國財(cái)政教育支出的現(xiàn)狀與國外教育支出的比較以探討我國財(cái)政教育支出方面存在的問題及如何完善我國財(cái)政教育支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】教育支出；三級教育；GDP；GNP

教育對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮著越來越大的作用，這已成為世界各國所公認(rèn)。衡量一國的財(cái)政教育支出水平主要有財(cái)政教育支出規(guī)模與財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)這兩個(gè)指標(biāo)，與世界先進(jìn)水平相比，我國財(cái)政教育支出規(guī)模偏低，結(jié)構(gòu)也不盡合理。

一、我國財(cái)政教育支出規(guī)模的現(xiàn)狀分析與國際比較

人們一般用公共教育支出占GDP的比重來比較各個(gè)國家教育支出的相對規(guī)模,衡量各國政府對教育的投入程度。

根據(jù)江蘇省統(tǒng)計(jì)局和教育廳公布的數(shù)據(jù)，全省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例，2000-2002年分別為1.95%、1.89%和1.98%，這與中共中央、國務(wù)院1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值（GNP）的比重，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。也就是說，實(shí)際投入不到應(yīng)該投入的一半。如果按照4%的比例，江蘇省各級政府三年總短缺額達(dá)到592億元。更為令人吃驚的是，2004年所占比例又下降到1.9%以下，而如果按去年全省GDP達(dá)到15000億元計(jì)算，這意味著去年欠下的短缺額已經(jīng)超過300億元。從全國來看，雖然國家通過一系列政策措施的實(shí)施持續(xù)增加財(cái)政教育投入，由1993年的867.76億元增長至2002年的3573.36億元。但是財(cái)政教育支出占GDP的比重從1993年的2.51%只是增加到2002年的3.41%（見表1），九年間增長一個(gè)百分點(diǎn)都不到。到2003年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重仍然沒有達(dá)到4%的目標(biāo)，尚存在著900多億元的資金投入缺口。

表11993-2002我國財(cái)政教育支出相關(guān)指標(biāo)

年份財(cái)政教育支出(億元)財(cái)政支出(億元)GDP(億元)財(cái)政支出占GDP比例(%)財(cái)政教育支出比例(%)

占財(cái)政支出占GDP

1993867.764642.3034634.413.4018.692.51

19941174.745792.6246759.412.3920.282.51

19951411.526823.7258478.111.6720.692.41

19961671.707937.5567884.611.6921.062.46

19971862.549233.5674462.612.4020.172.50

19982032.4510798.1878345.213.7818.822.59

19992287.1813187.6782067.516.0717.342.79

20002562.6115886.5089468.117.7616.132.86

20013057.0118902.5897314.819.4216.173.14

20023573.3622053.15104790.621.0416.203.41

注：資料來源：①《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2003》②財(cái)政部主頁(..)

從國際比較來看，發(fā)達(dá)國家公共教育支出占GDP比重高于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，比重也越大。1995年公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重世界平均為5.2%，發(fā)達(dá)國家為5.5%，發(fā)展中國家為4.6%，最不發(fā)達(dá)國家達(dá)到3.6%。而我國僅為2.41%，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家和世界平均水平，甚至還低于最不發(fā)達(dá)國家的水平(見表2)。從人均教育支出角度來看，我國的人均教育支出非常低。以1993年數(shù)據(jù)為例，世界平均人均教育支出為22.9美元,發(fā)達(dá)國家為108.9美元，發(fā)展中國家為43美元,不發(fā)達(dá)國家為8美元,我國為10.77美元,僅略高于不發(fā)達(dá)國家,為發(fā)達(dá)國家的十分之一。

表2中國與世界主要國家和地區(qū)公共教育支出占GDP的比重（單位：%）

國家和地區(qū)19801985199019941995

世界平均4.84.84.84.95.2

美國6.74.95.25.4

日本5.85.04.73.6

法國5.05.85.45.96.1

印度3.03.53.93.63.4

巴西3.63.84.61.652

中國2.512.41

根據(jù)對40個(gè)國家90年代初期的情況分析,當(dāng)財(cái)政收入占GDP比重在15%以下時(shí),財(cái)政教育支出占GDP比重為2%左右；當(dāng)財(cái)政收入占GDP比重為20%左右時(shí),財(cái)政教育支出占GDP比重大體為3%；當(dāng)財(cái)政收入占GDP比重為30%～40%時(shí),財(cái)政教育支出占GDP比重為4%～5%；當(dāng)財(cái)政收入占GDP比重提高到40%～50%時(shí),財(cái)政教育支出占GDP比重也相應(yīng)增長到5%～6%。表1中有關(guān)數(shù)據(jù)可以看出我國財(cái)政教育支出基本符合這一規(guī)律。

二、我國財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析與國際比較

教育支出結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)在教育投入在高等、中等、初等三級教育上的分配結(jié)構(gòu)和教育投入在地理區(qū)域的分配結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。本文主要從前者來分析比較。

根據(jù)江蘇省政府教育督導(dǎo)團(tuán)2004年4月對徐州市的調(diào)查，在2003年9月至2004年2月的半年間，該市農(nóng)村有8206名初中生輟學(xué)，初中年輟學(xué)率在有的縣達(dá)到6%。而在另外一些輟學(xué)更嚴(yán)重的地區(qū)，初中階段三年的輟學(xué)率超過20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過教育部門所公布的數(shù)據(jù)。輟學(xué)的原因主要在于相對于收入而言就學(xué)成本過高。基礎(chǔ)教育的個(gè)人支出比例高低與政府對基礎(chǔ)教育的投入成反比。我國財(cái)政教育支出在高等、中等和初等三級教育上生均投入相差過大,對基礎(chǔ)教育重視的不夠,對其投入相對不足,對高等教育投入比重過大,使教育投資內(nèi)部結(jié)構(gòu)不甚合理。據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計(jì),我國三級學(xué)校生均日常教育經(jīng)費(fèi)與人均GNP的比例為0.05∶0.15∶1.93,同其他一些國家相比,是所有國家中相差最懸殊的(見表3)。從與美國的比較中可見,我國對小學(xué)教育投入僅為0.05,比美國低0.08個(gè)百分點(diǎn),對大學(xué)投入為1.93,比美國高1.72個(gè)百分點(diǎn),由于在基礎(chǔ)教育上的缺位與高等教育上越位現(xiàn)象并存,使各級各類教育的發(fā)展不協(xié)調(diào),阻礙了各種初等和中等教育人才的培養(yǎng)。

從表4中可以看出，與中等教育和高等教育相比，中國、巴西、印度初等教育占教育經(jīng)費(fèi)的比例較大，高等教育相對比例較小。而法國中等教育所占比重較大，日本、美國三級教育經(jīng)費(fèi)支出比較均衡，其高等教育所占比例較高，這是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家教育投資起步較早，已基本上普及了初等教育、中等教育與高等教育發(fā)展水平較高，中等教育與高等教育經(jīng)費(fèi)支出所占比例也較高。而發(fā)展中國家教育比較落后，教育重點(diǎn)在初等教育，所以初等教育所占比例較大。

表3生均日常教育經(jīng)費(fèi)占GNP比例的國際比較

國家初等教育中等教育高等教育

美國0.130.350.21

英國0.150.270.42

法國0.190.270.41

日本0.140.160.49

韓國0.120.170.06

意大利0.140.230.45

巴西0.110.121.10

印度0.110.150.83

中國0.050.151.93

表4財(cái)政教育支出三級教育分配結(jié)構(gòu)的國際比較（單位：%）

國家初等中等高等

中國33.042.315.4

美國38.137.524.4

日本32.332.119.0

印度41.829.117.0

法國23.745.919.8

巴西30.834.120.6

按國際比較通行的標(biāo)準(zhǔn)，人均GNP為600-2000美元時(shí)(目前，我國正處于這一階段)，初、中、高三級教育比例為40.5∶29∶17.9，而我國1997年三級教育比例為32.41∶37.15∶20.32，初等教育經(jīng)費(fèi)比例偏低，而中等、高等教育經(jīng)費(fèi)比例偏高，尤其高等教育經(jīng)費(fèi)的比重在20%以上，甚至高于某些發(fā)達(dá)國家的水平。這種投資流向會(huì)造成基礎(chǔ)、義務(wù)教育得不到很好的貫徹實(shí)施。

從教育投入在地理區(qū)域的分配結(jié)構(gòu)來看，我國的教育投入分布很不平衡。東部地區(qū)教育支出要比中西部地區(qū)高得多,東部、中部、西部教育投資呈遞減的梯級分布,且梯次差距日益增大。1992年中西部地區(qū)支出之和為東部的2/3,而到1995年中西部地區(qū)支出之和僅為東部的1/2左右,其中東部地區(qū)教育支出是西部地區(qū)支出的5.7倍,2001年為5.4倍,同年東中西部教育經(jīng)費(fèi)支出額之比為1∶0.41∶0.26。世界上許多國家都有開發(fā)落后地區(qū)、支援落后地區(qū)發(fā)展,推動(dòng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn),值得我們借鑒。如美國西部的開發(fā),德國東部的十年建設(shè)等。在這些國家所采取的各項(xiàng)政策措施中,財(cái)政政策無疑起到了至關(guān)重要的作用。

三、我國財(cái)政教育支出的完善

綜觀前文對我國財(cái)政教育支出分析及國際比較，對我國財(cái)政教育支出的完善提出幾條思路：

(一)加大教育投入力度,提高財(cái)政教育支出水平

加強(qiáng)政府在教育財(cái)政投入上的主體地位和主導(dǎo)作用,穩(wěn)定教育經(jīng)費(fèi)來源。首先要繼續(xù)深化對教育事業(yè)的性質(zhì)和戰(zhàn)略地位的認(rèn)識。教育屬于公共事業(yè),應(yīng)以政府財(cái)政投入為主。政府財(cái)政投入應(yīng)優(yōu)先保證對教育事業(yè)的投入。其次,對教育投入進(jìn)行法律調(diào)控,從法律層次上保證、規(guī)范教育投入。教育支出占GDP的比重是衡量教育投入水平的重要指標(biāo)之一。我國經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧等人實(shí)證研究得出結(jié)論,當(dāng)人均GDP達(dá)到800—1000美元時(shí),要實(shí)現(xiàn)教育與經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展,公共教育支出占GDP比重必須達(dá)到的下限為4.07%—4.25%,而我國目前3%左右的比重與之差距甚遠(yuǎn)。因此,要提高財(cái)政教育支出水平，首先,轉(zhuǎn)變政府職能,科學(xué)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),在有限的財(cái)力中確保教育支出的優(yōu)先增長；其次,預(yù)算安排時(shí),要確?！督逃ā分幸?guī)定的教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長”(中央和地方政府教育撥款的增長要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長,生均教育經(jīng)費(fèi)要逐步增長,教師工資和公用經(jīng)費(fèi)要逐步增長)的落實(shí),在此基礎(chǔ)上,根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,將財(cái)政收入超收部分更多地用于教育投入,確保教育支出的穩(wěn)定增長。

(二)提高我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GNP的比重

其根源主要在于財(cái)政收入在GNP中的比重偏低我國的財(cái)政收入并不等于政府收入。我國的政府收入，除了列入預(yù)算的財(cái)政收入之外，還包括預(yù)算外收入。大量的政府收入游離于預(yù)算之外，由各地區(qū)、各部門自收自支，這種不規(guī)范的政府收支管理狀況，帶來了一系列的后果。表現(xiàn)在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出問題上，有如下幾個(gè)方面:(1)政府收入雖然總體上說并不少，但財(cái)力分散在各地區(qū)、各部門，財(cái)政部門能夠調(diào)度的僅限于預(yù)算內(nèi)收入這一塊兒。財(cái)政部門在教育經(jīng)費(fèi)支出的安排上捉襟見肘。(2)不納入預(yù)算管理的各類政府收入由于自收自支，不受財(cái)政部門的監(jiān)督，其管理自然處于混亂狀態(tài)。不僅本應(yīng)花在教育事業(yè)上的資金被挪用、擠占和克扣的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而且，通過種種途徑，相當(dāng)一部分預(yù)算內(nèi)收入被轉(zhuǎn)作預(yù)算外資金，從而進(jìn)一步加劇了財(cái)政部門在教育經(jīng)費(fèi)支出安排上的困難。(3)即便通過一些非規(guī)范的途徑，如集資、攤派、收費(fèi)、統(tǒng)籌等取得的制度外政府收入，已經(jīng)用之于教育，由于未列入預(yù)算，亦不在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)計(jì)口徑之內(nèi)。這部分的政府教育支出，也就不能在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比例數(shù)字中得到反映。

(三)優(yōu)化三級教育結(jié)構(gòu)

在我國，一方面文盲率還很高，另一方面人均GDP還很低，在這個(gè)階段迫切需要的是中等教育和初等教育，而且初等、中等教育的社會(huì)報(bào)酬率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高等教育。在當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)緊張的情況下，把有限的教育經(jīng)費(fèi)投人到收益率低的部分，造成資源配置的無效，并使社會(huì)不公平的情況加劇。因此，政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款在三級教育中的分配不盡合理，應(yīng)把教育經(jīng)費(fèi)更多地投入到初等教育和中等教育中。為了把有限的教育資金用在刀刃上，政府應(yīng)明確義務(wù)教育在教育經(jīng)費(fèi)中的優(yōu)先地位，將教育經(jīng)費(fèi)的增量主要用于義務(wù)教育。而非義務(wù)教育尤其是高等教育則引進(jìn)市場機(jī)制，實(shí)行全社會(huì)參與戰(zhàn)略，采取自費(fèi)與政府補(bǔ)助相結(jié)合的辦法辦學(xué)。實(shí)行完全免費(fèi)的義務(wù)教育，應(yīng)該增加對義務(wù)教育的公共投入，提高義務(wù)教育中公共教育經(jīng)費(fèi)所占的比重。在公共教育經(jīng)費(fèi)占各類學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的比重中，應(yīng)該使義務(wù)教育的比重最大。很多國家義務(wù)教育都是完全免費(fèi)的教育，而我國雖然說是義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)，只收雜費(fèi)，但是在我國目前這種情況下，只要開了雜費(fèi)這道口子，對學(xué)生的亂收費(fèi)就很難避免了，所以很多家長抱怨我國的義務(wù)教育只是“名義”上的義務(wù)教育。為了提高低收入階層的人力資本積累，避免社會(huì)收入進(jìn)一步兩極分化，國家完全有責(zé)任完全負(fù)擔(dān)所有義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。即使我國目前的財(cái)力對于實(shí)行完全免費(fèi)的義務(wù)教育可能有些困難，起碼可以在小學(xué)先實(shí)行，或者在一些比較貧困的地區(qū)先實(shí)行，然后隨著政府財(cái)力的增強(qiáng)，再將范圍逐漸擴(kuò)大。

(四)解決財(cái)政教育支出中的地區(qū)平衡問題

完善轉(zhuǎn)移支付制度,促進(jìn)地區(qū)間教育的均衡發(fā)展。我國目前各級政府間的教育支出責(zé)任體制為:基礎(chǔ)教育投資以地方政府為主,中央和省級通過轉(zhuǎn)移專項(xiàng)基金形式進(jìn)行補(bǔ)助；高等教育實(shí)行中央和省兩級管理,以省為主的體制。但是,各級政府的責(zé)任沒有法定財(cái)力加以保障,對教育的支出主要依靠本地財(cái)源,“中央請客、地方出錢”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。因此,應(yīng)按分級財(cái)政體制的要求,以法律形式明確各級政府間的教育支出責(zé)任,尤其,中央政府具有教育財(cái)政負(fù)擔(dān)的最終責(zé)任,通過平衡各地區(qū)之間教育條件(特別是基礎(chǔ)教育條件),來保證所有社會(huì)成員享有均等教育機(jī)會(huì)的責(zé)任與義務(wù)。鑒于目前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)力存在明顯差距的現(xiàn)實(shí),為縮小地區(qū)間基礎(chǔ)教育支出水平和發(fā)展水平的差異,應(yīng)完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。一方面,完善分稅制,完善一般性無條件轉(zhuǎn)移支付制度,縱向使中央財(cái)政從中東部地區(qū)再適當(dāng)集中部分財(cái)力,向西部進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,彌補(bǔ)貧困地區(qū)財(cái)政的教育收支缺口；橫向建立省際之間、縣際之間的教育轉(zhuǎn)移支付框架,促進(jìn)各地方政府教育提供能力的均等化。另一方面,建立專項(xiàng)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,重點(diǎn)解決辦學(xué)、教學(xué)條件的改善等問題。

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