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摘要：本文旨在對(duì)紛雜的公共服務(wù)均等化理論問題進(jìn)行梳理，得出學(xué)界對(duì)基本公共服務(wù)均等化研究的共識(shí)，找出當(dāng)前研究的不足，提出有待深入研究的問題。同時(shí)，對(duì)我國各地基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐模式進(jìn)行總結(jié)和評(píng)價(jià)，以得出一些具有普遍意義的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；綜述

基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間及不同社會(huì)群體之間存在巨大的差距，這些問題的存在不僅有損于社會(huì)公平、公正，其產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和資源配置失效也對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展構(gòu)成潛在的威脅。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化成為現(xiàn)階段重大而緊迫的任務(wù)。

一、公共服務(wù)、基本公共服務(wù)和均等化的內(nèi)涵

雖然基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為當(dāng)前大家關(guān)注的熱點(diǎn)問題，但其中的一些關(guān)鍵性的概念問題并沒有得到清晰一致的界定。我們?cè)谘芯炕竟卜?wù)均等化問題時(shí)，界定和理解“公共服務(wù)均等化”是邏輯起點(diǎn)。根據(jù)國內(nèi)多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，公共服務(wù)均等化可以簡(jiǎn)單定義為：在一個(gè)國家內(nèi)，處于不同地區(qū)的所有居民都能享受到大體相等的基本公共服務(wù)。［1］這一概念看似簡(jiǎn)單，實(shí)際上有很多爭(zhēng)論。

劉德吉通過對(duì)國內(nèi)近年公共服務(wù)均等化研究的梳理與總結(jié)，借用學(xué)術(shù)界對(duì)公平概念的理解框架，從公共服務(wù)均等化的主體、客體以及均等化的內(nèi)涵等方面來歸納國內(nèi)學(xué)者對(duì)公共服務(wù)均等化的不同理解。唐鈞認(rèn)為公共服務(wù)領(lǐng)域或稱社會(huì)領(lǐng)域中，有六項(xiàng)公民權(quán)利是國家必須予以保障或滿足的。這就是：生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)。這六項(xiàng)需求，對(duì)老百姓而言，是不可或缺的甚至是沒有退路的。［2］當(dāng)一個(gè)國家完成了最初的資金積累，人民生活達(dá)到了溫飽水平后，其發(fā)展的動(dòng)力就得從“脫貧”轉(zhuǎn)向“消費(fèi)”，政府提供公共服務(wù)，免除了老百姓的后顧之憂，老百姓才能放開手去消費(fèi)。

如果說縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距在較短時(shí)期內(nèi)尚難以做到，那么，縮小基本公共服務(wù)方面的差距是應(yīng)當(dāng)做到而且也是可以做到的。這就要求政府進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，深化財(cái)政管理體制改革，完善公共財(cái)政制度，努力促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的基本公共服務(wù)均等化。［3］董立人給出了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的幾個(gè)原則：體現(xiàn)公共精神的公益性原則；體現(xiàn)公平正義的公正性原則；體現(xiàn)民主的公共參與性原則；體現(xiàn)以人為本的便利性原則。［4］

基本公共服務(wù)是政府為滿足公眾最基本的公共需求而依據(jù)自身能力提供的產(chǎn)品和服務(wù)，因此政府能力和公共需求是引致公共服務(wù)供需行為的基本因素。對(duì)于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，王偉同提出基本思路是在合理設(shè)定均等化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，客觀測(cè)定各地區(qū)基本公共服務(wù)的實(shí)際公共需求與政府服務(wù)能力，通過對(duì)比其差額來科學(xué)設(shè)計(jì)財(cái)政體制安排和轉(zhuǎn)移支付方案，最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。［5］

二、國內(nèi)外關(guān)于公共服務(wù)均等化的實(shí)踐

國內(nèi)外理論和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)竟卜?wù)均等化的重要性認(rèn)識(shí)是統(tǒng)一的。一方面，享受均等化的基本公共服務(wù)是一國公民應(yīng)有的權(quán)利；另一方面，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。［6］

（一）國外關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的理論與實(shí)踐

國際上推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化主要有4種模式：財(cái)政收入均等模式、收支均衡模式、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化模式、公共服務(wù)最低公平模式。［7］

加拿大和美國是世界上公認(rèn)的在基本公共服務(wù)均等化方面做得較好的國家。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院與2007年組織對(duì)加拿大和美國的基本公共服務(wù)均等化方面的現(xiàn)行政策和措施進(jìn)行了考察。首先，在教育方面，每個(gè)5-18歲的孩子可以享受義務(wù)教育。美加兩國普及了13年義務(wù)教育（含5歲起學(xué)前教育），?。ㄖ荩┘?jí)政府負(fù)責(zé)義務(wù)教育的普及和管理，省州政府預(yù)算是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。美加通過轉(zhuǎn)移支付中國論文聯(lián)盟整理幫助有特殊需要的弱勢(shì)學(xué)生群體，如提供傷殘兒童上學(xué)所需要的費(fèi)用等。第二，在失業(yè)保險(xiǎn)方面，每位失業(yè)人員可以維持基本生活標(biāo)準(zhǔn)。為了在失業(yè)時(shí)及時(shí)給予保障，兩國對(duì)工薪階層實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，加拿大稱之為就業(yè)保險(xiǎn)（EmploymentInsurance，Ei），美國稱之為失業(yè)保險(xiǎn)(UnemploymentInsurance，UI)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，加拿大有85%的有收人人員加人了就業(yè)保險(xiǎn)，美國有97%的有收入人員加人了失業(yè)保險(xiǎn)。第三，在醫(yī)療方面，每個(gè)公民可以享受最基本的醫(yī)療服務(wù)。加拿大和美國實(shí)行的是兩種公共醫(yī)療制度，在基本醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，不允許私人商業(yè)保險(xiǎn)涉足。聯(lián)邦政府通過立法和轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療服務(wù)均等化。第四，在養(yǎng)老方面，每位老人可以享有比較穩(wěn)定的基本經(jīng)濟(jì)來源。老人可以通過社會(huì)福利制度作為基本的養(yǎng)老來源。第五，在住房保障方面，美加實(shí)行基本住房保障制度。兩國政府利用低息、低首期以及為銀行提供擔(dān)保等方式，增加中低收入居民的購房能力。［8］加拿大和美國在公共服務(wù)均等化方面的成功實(shí)踐對(duì)我國均等化標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的科學(xué)劃分、穩(wěn)定基本公共服務(wù)的收入來源、轉(zhuǎn)移支付的有效性以及政府的政務(wù)信息公開化等方面有十分重要的啟示。

（二）國內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本功公共服務(wù)均等化的探索

中國經(jīng)過改革開放30年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻的變化，并于本世紀(jì)初開始由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過渡。在這一階段，一個(gè)突出的表現(xiàn)是生存性壓力明顯減弱，發(fā)展性壓力全面凸顯。廣大社會(huì)成員的公共需求全面、快速增長同公共產(chǎn)品短缺、基本公共服務(wù)不到位的問題成為日益突出的社會(huì)矛盾。大部分基本公共服務(wù)均等化的研究都是基于對(duì)這個(gè)矛盾的認(rèn)識(shí)來展開的。一方面表現(xiàn)為公共服務(wù)總量不足，另一方面表現(xiàn)為公共服務(wù)分配失衡。［9］

浙江省于2007年在國內(nèi)首先提出推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，這是該省全面建設(shè)惠及全省人民的小康社會(huì)的“全面小康六大行動(dòng)計(jì)劃”之一。浙江省把城市與農(nóng)村作為一個(gè)整體來謀劃，全面推進(jìn)城市公共資源和公共服務(wù)向農(nóng)村輻射，讓農(nóng)民群眾能較為充分地享受到與城市居民一樣的基本公共服務(wù)。［10］浙江省為此啟動(dòng)了十大工程，每項(xiàng)工程都向各部門落實(shí)責(zé)任:就業(yè)促進(jìn)工程、社會(huì)保障工程、教育公平工程、全民健康工程、文體普及工程、社會(huì)福利工程、社區(qū)服務(wù)工程、惠民安居工程、公用設(shè)施工程、民工關(guān)愛工程。［11］

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遲福林認(rèn)為，廣東省自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就，多項(xiàng)基本公共服務(wù)指標(biāo)居全國前列。廣東率先在全國實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，有著比較扎實(shí)的基礎(chǔ)。［12］

三、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇

隨著我國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程的加快，“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”已經(jīng)成為我國黨和政府今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)重要任務(wù)。各級(jí)政府部門十分關(guān)心基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施路徑，人民群眾對(duì)民生等關(guān)系切身利益的問題的關(guān)注，這也是理論界大力研究基本公共服務(wù)均等化的外部力量。

陳昌盛根據(jù)各類公共服務(wù)的需求層次（縱向）標(biāo)準(zhǔn)和各類公共服務(wù)內(nèi)部層次（橫向）標(biāo)準(zhǔn)，勾畫出基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)優(yōu)先順序。［13］井敏提出實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的路徑選擇有，調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，從建設(shè)型政府走向服務(wù)型政府；調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)：走向公共財(cái)政；使轉(zhuǎn)移支付向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜；構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)等。［14］

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也有人從研究分析當(dāng)前我國公共服務(wù)不均等的原因入手，由此得出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的路徑。陳文權(quán)，張欣從技術(shù)、城鄉(xiāng)體制、財(cái)政體制等方面分析我國當(dāng)前基本公共服務(wù)不均等的原因，進(jìn)而提出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的路徑。［15］從以上綜述可以看出大部分學(xué)者認(rèn)同政府是基本公共服務(wù)均等化提供的天然責(zé)任人，路徑選擇上傾向于轉(zhuǎn)變政府職能，由此可見，公共服務(wù)型政府建設(shè)和公共財(cái)政體制改革是基本公共服務(wù)均等化的前提。

四、推行基本公共服務(wù)均等化的經(jīng)驗(yàn)

（一）基本公共服務(wù)均等化要求政府由建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)首先需要政府職能的轉(zhuǎn)變。所謂調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，就是要將政府的主要職能從原來的過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)的建設(shè)型政府，調(diào)整為政府職能主要關(guān)注基本公共服務(wù)的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是一種全新的政府管理模式，其區(qū)別于管制型政府一個(gè)最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。［17］

（二）基本公共服務(wù)均等化要求各級(jí)政府構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的公共財(cái)政體系

要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須有四大體制支撐，即公共財(cái)政制度、收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)制度和公共服務(wù)型政府制度。從財(cái)政體制來講，首先要向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變，使其符合公共財(cái)政的基本特征和基本職能。其次要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)目前比較薄弱的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，同時(shí)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，彌合東西部之間在公共服務(wù)上的差距，使其達(dá)到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入水平)，“擴(kuò)中”(擴(kuò)大中等收入比重)，“控高”(調(diào)控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的八字方針進(jìn)行收入分配體制改革，使收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)得到根本性扭轉(zhuǎn)，從而減輕政府實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的壓力。［18］

（三）加大縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的有力保障

有研究認(rèn)為，中西部地區(qū)某些縣基本公共服務(wù)均等化實(shí)施困難，原因在于其縣級(jí)財(cái)政的現(xiàn)狀與公共財(cái)政的差距。［19］縣級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，財(cái)政包袱重，“市管縣”的管理體制，進(jìn)一步加重了縣級(jí)財(cái)政的壓力財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，財(cái)力偏緊使中西部地區(qū)縣級(jí)政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)有心無力。由此，近年各省積極實(shí)施“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”制度，目的就是為了加大縣級(jí)政府在縣域經(jīng)濟(jì)中的自主權(quán)。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)最重要的就是要強(qiáng)化縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)大權(quán)，可以有效實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，降低行政運(yùn)行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。［20］

陜西省于2007年起開始實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)。2008年一季度，15個(gè)擴(kuò)權(quán)縣（市）生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、社會(huì)消費(fèi)品零售總額比上年同期平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴(kuò)權(quán)縣直接辦理的審批、核準(zhǔn)、備案類項(xiàng)目大幅增加，發(fā)展環(huán)境更加寬松。神木抓住機(jī)遇，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，順利跨入全國百強(qiáng)縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強(qiáng)縣的歷史。

五、總結(jié)

西方學(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)均等化是政府的天然責(zé)任，而我國由于經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)發(fā)展水平的制約，只能將范圍縮小至基本公共服務(wù)。隨著理論研究的深入和各地廣泛的實(shí)踐，基本公共服務(wù)均等化理論必將越來越成熟。如何實(shí)現(xiàn)民生措施和制度的可持續(xù)發(fā)展，本文認(rèn)為只有通過轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建公共財(cái)政體系和擴(kuò)大縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)職能，才能實(shí)現(xiàn)更大意義上的基本公共服務(wù)均等化。

在研究的過程中，本文認(rèn)為以下問題還應(yīng)進(jìn)行繼續(xù)深入地研究?；竟卜?wù)均等化的效果如何評(píng)價(jià)，隨著理論研究的不斷發(fā)展和各地基本公共服務(wù)均等化措施的實(shí)行，這一領(lǐng)域必然會(huì)引起學(xué)者的關(guān)注。同時(shí)，各地政府積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，出臺(tái)了各種各樣的政策措施，這些舉措應(yīng)切實(shí)貫徹落實(shí)，使這些惠民舉措真正為百姓帶來福利，而不是出于各級(jí)政府一時(shí)的“政績(jī)熱情”。