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隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的基本建立,商品意識和市場意識已經(jīng)深深扎根于人們的思想觀念中,國家已經(jīng)從短缺經(jīng)濟進入買方市場,市場機制在國家經(jīng)濟發(fā)展中扮演著越來越重要的作用。而我國政府機構(gòu)的設(shè)置卻仍然沿襲傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的基本框架,其職能也沒有進行相應(yīng)的調(diào)整。封閉、半封閉、政企不分、企業(yè)辦社會的運行機制,使企業(yè)正常的市場行為受到眾多的婆婆”的干預(yù),這就使市場在配置資源方面的基礎(chǔ)作用被削弱。同時,建立在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制之上的龐大的政府機構(gòu),由于分工過細,權(quán)力過大,以致造成了機構(gòu)臃腫、人員過多、政企不分,滋生出了官僚主義,助長了不正之風(fēng),也給財政帶來了沉重的負擔(dān)。因此,九屆人大一次會議提出的政府機構(gòu)改革,正是要破除現(xiàn)行政府機構(gòu)的種種弊端,推動我國經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,同時這也是實現(xiàn)我國小政府、大社會的政府機構(gòu)格局的需要,是把現(xiàn)行的官本位色彩較強的行政機構(gòu)變?yōu)檗k事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系的需要,是一場具有十分重大的經(jīng)濟意義、政治意義和社會意義的深刻革命。

一、膨脹———欲撥不能的困惑

我國現(xiàn)行的政府管理體制形成于建國初期至50年代中期。該體制借鑒了原蘇聯(lián)的政權(quán)建制模式,以高度集中的計劃經(jīng)濟為前提和基礎(chǔ),以部門管理為主要標(biāo)志和特點。近40年來,我們黨和政府為建立和完善一個結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制,先后進行過6次機構(gòu)改革,即1951年以加強中央集權(quán)為中心內(nèi)容的政府機構(gòu)改革;1956年以擴大地方自主權(quán)為主體的政府機構(gòu)改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的權(quán)力,中央精簡以事業(yè)單位為重點的政府機構(gòu)改革;1982年以大幅度撤并經(jīng)濟管理部門,并將條件成熟的單位改建為經(jīng)濟實體組織的政府機構(gòu)改革;1988年以推進政府職能轉(zhuǎn)變,實行三定”的政府機構(gòu)改革以及1992年以政企分開為中心的政府機構(gòu)改革。六次機構(gòu)改革,雖然都有一定的成效,卻一直未能跳出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的,主要有以下幾個:

(一)政府職能放量擴大。這包括三個方面:一是長期以來,我國黨政職能交叉、政企不分,許多本應(yīng)由黨或企業(yè)管理的職能被政府所取代,導(dǎo)致政府職能過多,管理過寬,勢必相應(yīng)增設(shè)一些機構(gòu),從而使機構(gòu)進一步膨脹。二是由于我國行政管理水平和質(zhì)量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權(quán)能的不斷變化,政府職能被不斷地進行簡單的切割劃分和調(diào)劑配置,越切越細,越分越亂,切出來的新”部分越來越多,職能越來越被人為放大,對設(shè)立新機構(gòu)、增加新人員以便加強管理的要求也越來越強烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環(huán)。三是二十世紀,政府已經(jīng)滲透到人類生活的方方面面。根據(jù)瓦格納法則,在由農(nóng)業(yè)和自給自足的社會向現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的社會過渡時期,許多原來由家庭或私人供給的貨物和服務(wù)轉(zhuǎn)而由國家和政府來供給,因而產(chǎn)生了對政府績效更大的需求,并且不斷增長的工業(yè)化和城市化也要求政府進行輔助性投資。我國自建國以來就處在瓦格納法則所論述的社會過渡時期。加上一直受蘇聯(lián)高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制的影響,政府的職能延伸到社會生活的各個領(lǐng)域,本該由市場取代政府的職能也基本被政府擔(dān)負了。綜合經(jīng)濟管理職能、社會工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的擴展必然帶來機構(gòu)的膨脹。因為政府職能的實現(xiàn)靠政府機構(gòu)來完成,政府機構(gòu)是實現(xiàn)政府職能的主體,依職能而設(shè),隨職能的變化而變化。因此,政府職能的擴張是導(dǎo)致機構(gòu)膨脹的直接的、主要的原因。要轉(zhuǎn)變這種狀況,就必須科學(xué)界定好政府職能,該歸位的要歸位,該釋放的要釋放,既不能把政府辦成一個萬花筒”式的組織,也不能使政府出現(xiàn)職能空位。當(dāng)前要重點理順好以下兩種關(guān)系,即按照黨政職能分開的原則,理順黨的工作機構(gòu)和政府機構(gòu)的關(guān)系;按照政企分開、政事分開的原則,理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系。

(二)干部人事制度不合理。長期以來,我國政府機構(gòu)事實上存在著能進、能上、能高”而難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競爭的動力與壓力,也沒有嚴格的獎懲考核制度。干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇機會就升級;政府機構(gòu)一有條件就升格,一開口子就增加職數(shù),機關(guān)變成解決就業(yè)和待遇的福地,致使干部隊伍和機構(gòu)迅速膨脹。我國供養(yǎng)比例(即總?cè)丝谂c財政負擔(dān)人員之比),50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1,即使按800萬黨政工作人員計算,這個比例也為156∶1。這就是說,今天1000個中國人里有64個官員,25個吃財政飯的人;而70年代1000個人里只有17個官員,65個吃財政飯的人;50年代1000個人里只有04個官員,167個吃財政飯的人。政府官員猛增,直接造成我國行政管理費用呈直線上升,1995年我國行政管理費用達9965億元,占國家預(yù)算的146%,比1978年的53億元,平均年遞增189%。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,全國近一半的縣財政為吃飯”財政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務(wù)。如陜西省有90多個縣,其中約60個縣發(fā)工資困難,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至數(shù)月或半年拿不到工資。

由于不合理的干部人事制度,機關(guān)普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在官”多兵”少;后勤人員多,業(yè)務(wù)人員少;習(xí)慣于行政命令、分指標(biāo)、批項目的多,業(yè)務(wù)骨干少;庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機構(gòu)、人員膨脹的一個重要原因。要改變這種局面,就必須改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革,引入競爭機制和激勵機制,完善公務(wù)員制度,才能最終消除腫脹”,保證政府機構(gòu)改革順利進行。