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摘要：少數(shù)民族地區(qū)公民參與公共政策的制定有利于維護(hù)其合法權(quán)益與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定，促進(jìn)政策制定過(guò)程的科學(xué)化與民主化。但是由于受經(jīng)濟(jì)、文化、教育水平和政治環(huán)境等多方面因素的制約，少數(shù)民族地區(qū)的公民參與公共政策制定過(guò)程的程度低。影響了我國(guó)公共政策的民主化和科學(xué)化。文章在闡述少數(shù)民族地區(qū)公民參與公共政策制定過(guò)程的必要性的基礎(chǔ)上。分析了影響少數(shù)民族地區(qū)公民參與政策制定過(guò)程的因素，探討了其存在的主要問(wèn)題及對(duì)策。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族地區(qū)；政策過(guò)程；公民參與

一、少數(shù)民族地區(qū)公民參與政策制定過(guò)程的必要性

公共政策制定是政策制定的首要環(huán)節(jié)，是政策科學(xué)的核心主題。“公民參與公共政策的制定更是有助于公共政策制定過(guò)程的民主化、科學(xué)化、法制化，有助于增強(qiáng)公共政策與公民需求之間的相互適應(yīng)性，有助于公民接受政府制定的公共項(xiàng)目的規(guī)劃，有助于公民幫助政府組織推行公共項(xiàng)目的實(shí)施。”公民在政策制定過(guò)程中的作用是不容忽視的。只有重視公民在公共政策制定過(guò)程中的作用，才能減少政策的失誤，制定出正確的公共政策。公民參與公共政策的制定過(guò)程是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑。特別是在少數(shù)民族地區(qū)，在信息不充分的條件下，公民只有充分參與政策的制定，個(gè)人的權(quán)利才能得到充分的實(shí)現(xiàn)。在少數(shù)民族地區(qū)，由于民主政治的構(gòu)建還不全面，因此，公民參與政策的制定過(guò)程有利于有效的防止公共權(quán)力的濫用，也有利于促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。公共政策的制定過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益分配的過(guò)程。利益的分配不均，利益受損的公眾會(huì)對(duì)政策進(jìn)行抵觸。因此，公民參與政策的制定過(guò)程，有利于緩和各方面的沖突，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。

我國(guó)的少數(shù)民族地區(qū)都是比較偏遠(yuǎn)落后的，多個(gè)民族聚集、多種民族文化碰撞的地區(qū)。相對(duì)于東部地區(qū)而言，少數(shù)民族地區(qū)在自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化氛圍、教育等方面都顯得與眾不同。這就促使政府在制定公共政策時(shí)就必須考慮到不同文化背景、不同民風(fēng)民俗的公眾的利益需求。不同的文化背景與不同的民風(fēng)民俗的公眾對(duì)相同的公共政策的接受程度是不同的。有時(shí)，一些公共政策還有可能觸及少數(shù)民族居民的禁忌，嚴(yán)重傷害民族感情。例如，在我國(guó)西南地區(qū)的一些少數(shù)民族至今仍然保留著一些原始的生活方式，如持有槍支，獵殺國(guó)家級(jí)保護(hù)動(dòng)物，亂砍亂伐，違背倫理道德的儀式和宗教信仰活動(dòng)；有些違反了國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，但確是少數(shù)民族長(zhǎng)期保持的風(fēng)俗習(xí)慣。這就要求政府在制定相關(guān)的管理政策時(shí)，要因地制宜，照顧到民族習(xí)慣，防止獨(dú)自壟斷行政信息資源及對(duì)公共政策進(jìn)行壟斷決策，擴(kuò)大政策制定過(guò)程中的公民參與。否則就會(huì)影響到少數(shù)民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定與各個(gè)民族的團(tuán)結(jié)。因此公民參與公共政策的制定過(guò)程，表達(dá)自己的利益需求，增強(qiáng)了公共政策與自身需求的相互適應(yīng)性。

二、影響少數(shù)民族地區(qū)公民參與政策制定過(guò)程的影響因素及其存在的主要問(wèn)題

(一)少數(shù)民族地區(qū)公民政策參與的影響因素

在少數(shù)民族地區(qū)，雖然公民在政治生活中發(fā)揮了很大的作用，影響著政府公共政策的制定，公民的權(quán)益也得到了基本的保障。但是，我們也發(fā)現(xiàn)存在影響少數(shù)民族地區(qū)公民政策參與行為的障礙因素，這些因素制約了少數(shù)民族地區(qū)公共政策的民主化和科學(xué)化。

1．公民參與公共決策制定過(guò)程與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及公民自己的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位密切相關(guān)。政治生活總是要以一定的經(jīng)濟(jì)生活為基礎(chǔ)。在不同的經(jīng)濟(jì)條件下，公民的參與程度與政策的偏向性都不相同。從世界各國(guó)的政治發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)過(guò)程來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，公民參與公共決策過(guò)程的程度越高。在我國(guó)的大部分的少數(shù)民族地區(qū)，地理環(huán)境惡劣，自然條件較為艱苦，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，公民的經(jīng)濟(jì)地位不高，這就嚴(yán)重影響了公民的參與程度?？贫髟谄洹墩撁裰鳌分姓f(shuō)到：“嚴(yán)重貧困的群眾，根本無(wú)法獲知參與公共事務(wù)的足夠信息，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效的討論。”可見(jiàn)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)地位嚴(yán)重地影響到了公民的政策參與。

2．公民參與政策制定過(guò)程與其傳統(tǒng)文化背景密切相關(guān)。少數(shù)民族地區(qū)是一個(gè)多元民族文化匯集的地方，各個(gè)民族都有著不盡相同的文化傳統(tǒng)與思維方式，對(duì)于政治都有著或多或少的忌諱。例如，我國(guó)歷史上就曾經(jīng)多次出現(xiàn)過(guò)封建統(tǒng)治者對(duì)少數(shù)民族的迫害政策，這使得少數(shù)民族對(duì)政治有一定的偏見(jiàn)與忌諱。這種情況在我國(guó)的西南地區(qū)頗多，明朝萬(wàn)歷四十年，明朝廷在湘西修了一條三百六十余里的防苗邊墻，將苗漢分開(kāi)，互不來(lái)往，后人稱之為“南方長(zhǎng)城”。這使得西南苗族地區(qū)的居民對(duì)政治都有所忌諱，形成一種對(duì)政治的隔閡感，不利于其參與政策的制定。還有，許多少數(shù)民族都是全民信仰宗教的，宗教已經(jīng)成為民族文化的一部分，其也影響著少數(shù)民族的政策參與。例如，佛教就要求信徒自我修行，超越輪回。因此。受其出世思想的影響，信佛教的少數(shù)民族的政策參與意識(shí)可能就會(huì)弱一些。

3．公民參與公共政策的制定過(guò)程與教育水平相關(guān)。公民的素質(zhì)高，對(duì)民主的要求就越高，對(duì)參與到政府管理的過(guò)程就愈發(fā)有興趣；公民的素質(zhì)不高，就很難形成一種政治文化意識(shí)，也很難攫取政治信息，對(duì)政府出臺(tái)的政策全然不知。因此，個(gè)人的素質(zhì)也是影響著公民參政的障礙之一。但在少數(shù)民族地區(qū)，教育的發(fā)展還是相當(dāng)落后的，無(wú)論從入學(xué)率、師資力量還是從基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)來(lái)講，西部的多民族聚集地都落后于東部的發(fā)達(dá)地區(qū)。

4．與政府的引導(dǎo)相關(guān)。我國(guó)當(dāng)前的政策制定模式是在社會(huì)沒(méi)有利益多元化的條件下，由政府精英代替人民進(jìn)行利益的綜合與表達(dá)的。然而，政府往往把制定政策看作是自己的事，無(wú)視公民的參與。還有一些政府官員往往只重視公民形式上的政治參與，局限于對(duì)民意代表、官員的選拔和監(jiān)督上，政府部門及其官員就有可能以自身的利益為價(jià)值取向而置公共利益于不顧。在這種情況下，政府官員就有可能利用各種手段阻止公民對(duì)政策制定的參與，提高公民參與成本，設(shè)置公民參與的壁壘。這種情況在越落后的地方就越嚴(yán)重，當(dāng)公民的參與意識(shí)不強(qiáng)時(shí)，政府的引導(dǎo)是很重要的。

(二)目前我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)公民政策參與存在的主要問(wèn)題

1．公民對(duì)公共政策制定過(guò)程缺乏熱情，冷漠對(duì)待。有些公民參與途徑過(guò)于形式化或者是政府設(shè)置公民參與的壁壘，提高公民參與成本，自己獨(dú)占公共決策資源，這都使得公民的意見(jiàn)得不到反映，導(dǎo)致公民缺乏對(duì)政治的熱情。在廣西部分鄉(xiāng)村，由于村委會(huì)的選舉過(guò)于形式化，使得公民喪失了對(duì)參與村委管理的信心與興趣。公民參與程度低下，基層組織公民自治的說(shuō)法就顯得空洞與蒼白無(wú)力了。

2．相關(guān)保障法律落實(shí)不到位。雖然國(guó)家也有相關(guān)的法律來(lái)保障公民的參與權(quán)力，并明確規(guī)定了一些參與途徑，但在少數(shù)民族地區(qū)，由于自然地理環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，相關(guān)政策落實(shí)不到位，使得公民的參與權(quán)利得不到保障。

3．公民意見(jiàn)表達(dá)的制度化方式宣傳和引導(dǎo)不足。由于少數(shù)民族地區(qū)公民文化水平普遍偏低，導(dǎo)致有些公民對(duì)政策有意見(jiàn)，但不知該如何表達(dá)，又沒(méi)有人引導(dǎo)他們?cè)撊绾巫?，所以容易通過(guò)偏激的方式表達(dá)自己的看法。如果政府在工作中過(guò)于獨(dú)斷專行，不積極邀請(qǐng)公民參與制定具體實(shí)施辦法，甚至利用各種手段阻止公民對(duì)政策制定的參與，使制度性的參與得不到充分的落實(shí)與保障，公民就會(huì)通過(guò)游行示威、騷亂、靜坐等激烈的參與方式來(lái)對(duì)公共政策施加影響，偏激事件就時(shí)不時(shí)發(fā)生了。

三、擴(kuò)大少數(shù)民族地區(qū)公民參與政策制定過(guò)程的對(duì)策

(一)建立健全公民參與機(jī)制與法制保障

在疏通制度性的、主流的參與途徑的基礎(chǔ)上，對(duì)一些非制度性的、非主流的參與途徑應(yīng)理性地區(qū)別對(duì)待。因?yàn)樵谏贁?shù)民族地區(qū)，社會(huì)主義市場(chǎng)體制還不夠健全，各項(xiàng)政策制度的制定和社會(huì)的改革還不夠全面，人們的政治素質(zhì)普遍偏低。在這種狀況下，不能確保公民真正地參與到政策的制定過(guò)程中，不能全面切實(shí)地保障公民的合法權(quán)益，使得公民的參與行為出現(xiàn)偏差，采取更加激烈的參與方式，如利用媒體輿論的壓力、上訪、靜坐、游行、鬧事等參與方式。當(dāng)公民的意見(jiàn)得不到采納或反饋時(shí)，或者政府為了利益集團(tuán)的利益而排斥公民參與政策制定時(shí)，公民可以通過(guò)媒體的調(diào)查、報(bào)道和公開(kāi)披露，制造社會(huì)輿論壓力、形成輿論吁求，引起整個(gè)社會(huì)的討論，博取廣大的同情，從而影響政策制定的方向，達(dá)到公民的初衷。但是，如靜坐、游行、鬧事等這種較為偏激的參與方式不利于我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會(huì)，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)也會(huì)產(chǎn)生消極的影響。因此，這些參與途徑是不值得提倡與借鑒的。政府要切實(shí)樹(shù)立人民公仆的形象，主動(dòng)接近群眾，體察民情，了解民意，拓展公民參與途徑，積極引導(dǎo)公民走正式的參與途徑。對(duì)即將或已經(jīng)出現(xiàn)的一些過(guò)激的行為，要區(qū)分對(duì)待，征詢?nèi)罕娞幚硪庖?jiàn)，爭(zhēng)取妥善處理。當(dāng)然少數(shù)民族地區(qū)公民更要理智看待自己偏激的行為方式，對(duì)一些損害到自己的公共政策，要通過(guò)合法的、正式的途徑去反映和解決。

同時(shí)，建立健全公共政策的監(jiān)督體制，引人多元主體的監(jiān)督機(jī)制，確保政策制定的科學(xué)性與民主性，確?；鶎咏M織的選舉民主化。要盡量做到務(wù)實(shí)與公平，真正保障公民能夠參與到其中來(lái)，管理與自己息息相關(guān)的事務(wù)。

(二)政府要在政策的制定中扮演引導(dǎo)者的角色，改變獲取政治信息的渠道。調(diào)動(dòng)公民的積極性

政府要充分聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，加大公共政策制定的透明度，確保公民在政策制定互動(dòng)中的知情權(quán)，擴(kuò)大政務(wù)公開(kāi)，將人民關(guān)心的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，涉及群眾切身利益的問(wèn)題的政策制定公諸于眾，讓公眾了解自己的責(zé)任與義務(wù)，自己的意見(jiàn)也能得到及時(shí)的表達(dá)。政府也要積極邀請(qǐng)公民參加到政策方案的設(shè)計(jì)中來(lái)，使得政策的制定中包含有公民的意識(shí)，這有利于公民對(duì)政策的認(rèn)可與接受，保證政策順利的實(shí)行。

人的行為往往容易受到外部環(huán)境的影響?！肮裰鲃?dòng)參與政策的制定主要是對(duì)政治信息作出的反應(yīng)。所謂的政治信息就是政策法令、政治思想、政治文化等?！闭涡畔?duì)公民參與政策制定起到了至關(guān)重要的作用。但在少數(shù)民族地區(qū)，由于自然條件與經(jīng)濟(jì)條件的原因，通訊條件較為落后，居民獲取信息的途徑較為單一，口頭傳播成為信息流通的主要途徑，這會(huì)造成信息的滯后與失真，不利于公民的政策參與。因此，電視、報(bào)紙、廣播在少數(shù)民族地區(qū)的普及尤為重要，利用它們信息量大、傳播面廣、快捷、方便的特點(diǎn)，使相關(guān)的信息能夠在很短的時(shí)間內(nèi)讓公民了解，有利于他們參與公共政策制定的過(guò)程。

(三)政策制定相關(guān)部門建立完善多樣的咨詢機(jī)制。改革聽(tīng)證制度

各級(jí)人民代表大會(huì)廣開(kāi)言路，向社會(huì)征求議案，征集立法建議。采取多種形式征求公民意見(jiàn)。政府機(jī)關(guān)可向?qū)＜?、學(xué)者咨詢。公布公共政策制定草案，征求各階層公民意見(jiàn)。采取發(fā)放民意調(diào)查卡、電話咨詢，有條件的地區(qū)還可以以網(wǎng)上咨詢等形式征求公民意見(jiàn)。

建立內(nèi)容和程序都比較簡(jiǎn)化通俗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政聽(tīng)證制。與人民群眾的整體文化水平和素質(zhì)相適應(yīng)的政策內(nèi)容與制定程序更有利于降低公民參與的成本，使公民不會(huì)被排斥在政務(wù)活動(dòng)之外，才能切實(shí)地參與到政策制定活動(dòng)中去。

(四)探索運(yùn)用適合少數(shù)民族地區(qū)特點(diǎn)的政策參與方式

由于歷史地理等因素的影響，民族風(fēng)俗習(xí)慣及文化傳統(tǒng)等仍有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)與群眾基礎(chǔ)，在社會(huì)生活中發(fā)揮著重要的作用。針對(duì)少數(shù)民族的特殊情況，可嘗試以下一些參與方式和方法：

1．家族會(huì)議制。家族會(huì)議就是指同宗同族的村民定期舉行宗族會(huì)議，商討本族的事務(wù)與祭奠活動(dòng)。在一些少數(shù)民族地區(qū)，人們都是以同一的姓氏宗族聚居在一起的，強(qiáng)烈的同宗同姓觀念使他們能夠緊密的團(tuán)結(jié)，一致對(duì)外。家族會(huì)議的決策都是以協(xié)商、民主表決等形式實(shí)現(xiàn)的，容易獲得家族成員的認(rèn)同。因此，要擴(kuò)大公民參與公共政策制定過(guò)程的程度，可合理有度地運(yùn)用這一形式，即公民可以通過(guò)家族會(huì)議來(lái)表達(dá)自己的看法，參與公共政策的制定過(guò)程，家族集中向政府反映族員的意見(jiàn)或政府直接咨詢家族會(huì)議的意見(jiàn)或者看法，族員的意識(shí)體現(xiàn)在公共政策當(dāng)中。由此，公共政策既體現(xiàn)了公民利益需求，又能夠很好地解決社會(huì)問(wèn)題，順應(yīng)民意。

2．關(guān)鍵公眾的接觸?！瓣P(guān)鍵公眾接觸即公共管理者選擇向一些關(guān)鍵的接觸者進(jìn)行政策咨詢，并與其進(jìn)行磋商，聽(tīng)取其意見(jiàn)，這些關(guān)鍵的接觸人物通常都是經(jīng)濟(jì)界的領(lǐng)袖或是其它組織的領(lǐng)導(dǎo)人。”當(dāng)然，在少數(shù)民族地區(qū)不僅僅是這一些人，還可能包括某個(gè)宗教團(tuán)體的領(lǐng)袖，宗族的族長(zhǎng)，長(zhǎng)期具有威望的人。這些在一定程度上代表著一部分區(qū)域人民的利益需求，通過(guò)這一點(diǎn)可以更加廣泛地了解到公民的態(tài)度和看法。

3．公民調(diào)查。公民調(diào)查是一項(xiàng)新的參與技術(shù)，是政府以問(wèn)卷的形式向公民征詢對(duì)政府政策與服務(wù)的意見(jiàn)。由于少數(shù)民族地區(qū)的居民有依山傍水分散居住的習(xí)慣，要出來(lái)逛街買東西都極為困難，更何況參與公共政策的制定。對(duì)于這種情況，公共管理部門只有采取深入山區(qū)群眾，運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查的方式來(lái)聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，才有可能獲得一些有代表性的觀點(diǎn)。有時(shí)，公民調(diào)查的時(shí)間可以選擇在某個(gè)民族節(jié)日，那時(shí)正是人們最聚集的時(shí)候，在這時(shí)進(jìn)行公民調(diào)查得出的數(shù)據(jù)就更加有代表性了。

4．發(fā)揮民間組織的作用。在少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)常有一些民間服務(wù)團(tuán)體，他們經(jīng)常深入群眾，了解民情，公民也常向他們反映意見(jiàn)。公共管理者在制定公共政策時(shí)，若能對(duì)這些組織進(jìn)行咨詢，就能間接地得知民意。對(duì)于公民與政府存在爭(zhēng)議而難以解決的政策問(wèn)題，應(yīng)引入民間組織或者志愿團(tuán)體參與解決。同時(shí)，也要充分發(fā)揮政協(xié)、工會(huì)、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的作用，培養(yǎng)更多的民意代表組織。

總之，少數(shù)民族對(duì)公共政策過(guò)程的積極參與不僅在一定程度上是少數(shù)民族地區(qū)公民對(duì)現(xiàn)存政治體系認(rèn)同感增強(qiáng)的表現(xiàn)，更有其充分體現(xiàn)民族自治的特殊意義，這也是公共政策制定和出臺(tái)自身合法性的重要來(lái)源。保障和擴(kuò)大公共政策制定過(guò)程中的公民參與，對(duì)于維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)公民的合法權(quán)益，維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)公共政策制定過(guò)程的科學(xué)化、民主化，具有非常重要而特殊的意義。