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一、國內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共政策執(zhí)行的概念界定

國外學(xué)者對(duì)公共政策執(zhí)行概念的界定主要分為兩類，一類是重視公共政策作為行動(dòng)指南的指導(dǎo)作用，認(rèn)為政策執(zhí)行的關(guān)鍵在于政策執(zhí)行機(jī)關(guān)如何采取政策行動(dòng)，以美國學(xué)者愛德華茲為主。另一類認(rèn)為政策能否順利執(zhí)行，關(guān)鍵在于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的作用。以美國著名政治學(xué)家戴伊為主。國內(nèi)學(xué)者對(duì)公共政策執(zhí)行概念的界定主要有三類，第一類是列舉描述性定義，公共政策執(zhí)行可視為一種動(dòng)態(tài)政策付諸實(shí)施的有組織的過程，執(zhí)行的機(jī)關(guān)與人員運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)施等行動(dòng)，扮演管理角色，進(jìn)行適當(dāng)裁量，建立合理可行的規(guī)則，應(yīng)用協(xié)商化解沖突，期以成就某特殊的政策目標(biāo)。第二類是結(jié)構(gòu)性定義，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行在公共政策系統(tǒng)中的位置，是將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)、政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策效益的唯一途徑。第三類是規(guī)范性定義，公共政策執(zhí)行是遵循政策指令所進(jìn)行的變革，是將一種政策付諸實(shí)施的所有行動(dòng)的總和。

二、影響少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行的因素

1.政策本身的影響。一項(xiàng)政策的順利實(shí)施，取決于政策本身是否科學(xué)合理。政策的科學(xué)性、合理性、連續(xù)性和穩(wěn)定性都影響著政策執(zhí)行的效果。少數(shù)民族地區(qū)政府在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)，需考慮民族地區(qū)各政策的可持續(xù)配套匹配的問題，以自然資源開發(fā)利用的整體性和可持續(xù)發(fā)展的理念，整合少數(shù)民族地區(qū)的地理環(huán)境、社會(huì)構(gòu)成等方面的因素，完善規(guī)劃能力，重視政策的系統(tǒng)性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免政策執(zhí)行成本高、內(nèi)耗大及政策資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。

2.政策執(zhí)行主體的影響。政策執(zhí)行主體包括政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和政策執(zhí)行人員。健全的組織機(jī)構(gòu)和較高素質(zhì)的執(zhí)行人員是對(duì)政策執(zhí)行質(zhì)量具有重要的影響作用。首先，合理的政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)，高素質(zhì)政策執(zhí)行人員，健全的政策執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置有助于政策執(zhí)行時(shí)避免多頭領(lǐng)導(dǎo)、事權(quán)沖突的現(xiàn)象發(fā)生。政策的落實(shí)需要監(jiān)控機(jī)制的輔助，明確政策執(zhí)行人員的權(quán)利與責(zé)任，矯正政策執(zhí)行附加和歪曲式的執(zhí)行方式，促使政策達(dá)到應(yīng)有的效果。當(dāng)前在少數(shù)民族地區(qū)，缺少當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族公務(wù)員，導(dǎo)致在執(zhí)行政策過程中表現(xiàn)出更多的隨意性，很難做到因地制宜，因時(shí)制宜的執(zhí)行公共政策。

3.政策執(zhí)行環(huán)境的影響。公共政策執(zhí)行的環(huán)境是公共政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，良好的政策環(huán)境是政策實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)、取得最大績(jī)效的前提。我國少數(shù)民族文化多樣，極具地域特色，每個(gè)少數(shù)民族都有其特有的宗教文化傳統(tǒng)，這樣以民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、民族意識(shí)為基礎(chǔ)的文化環(huán)境是制約政策執(zhí)行的重要因素。首先，民族意識(shí)可以強(qiáng)化民族內(nèi)部的認(rèn)同、整合以及民族間的差異，發(fā)揮規(guī)范功能，以禁忌的方式警戒著對(duì)社會(huì)的越軌行為，雖不具有法律強(qiáng)制力，但這種約束力和控制力具有原始性，其作用毫不遜色于國家法律法規(guī)，可以促進(jìn)少數(shù)民族之間和與漢族間的利益調(diào)整要求。其次，宗教信仰對(duì)公共政策執(zhí)行具有雙面作用，它既可以通過心理調(diào)節(jié)、行為規(guī)范、價(jià)值導(dǎo)向、群體整合和社會(huì)控制等功能促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，從而推動(dòng)公共政策執(zhí)行的有效性。也可以通過宗教狂熱、排斥異己和政治斗爭(zhēng)等活動(dòng)破壞社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)公共政策執(zhí)行產(chǎn)生消極作用。因此，政府要充分考慮到少數(shù)民族地區(qū)的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等特殊因素，充分利用有積極作用的民族文化因素和結(jié)合民族地區(qū)特殊的文化環(huán)境來制定和執(zhí)行公共政策，完善少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行體系。

4.政策目標(biāo)群體的影響。在公共政策的制定和執(zhí)行中，目標(biāo)群體的態(tài)度對(duì)于公共政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)有著重要的影響。首先，政策受眾的認(rèn)知程度影響政策執(zhí)行，目標(biāo)群體理解、接受、遵從公共政策的程度是決定政策有效性的關(guān)鍵性因素之一。一項(xiàng)政策需要解決的問題就是對(duì)利益的選擇、分配和落實(shí)，因而政策執(zhí)行過程中不可避免的會(huì)出現(xiàn)一些人受益和一些人的利益受損。那么獲得利益較少者或利益受損者會(huì)對(duì)政策執(zhí)行持消極態(tài)度，甚至產(chǎn)生抵制情緒，而既得利益者和潛在既得利益者就會(huì)積極響應(yīng)，支持政策。其次，政策受眾行為可調(diào)節(jié)度影響政策執(zhí)行，在民族文化價(jià)值觀念的指導(dǎo)下，一項(xiàng)政策如果能被當(dāng)?shù)匚幕瘍r(jià)值觀念接受，那么它的執(zhí)行就相對(duì)順利有效。反之，一項(xiàng)政策如果和當(dāng)?shù)孛褡逦幕瘍r(jià)值觀念相矛盾和沖突，使目標(biāo)群體產(chǎn)生了被侵害和剝奪的感覺，那么它就難以得到目標(biāo)群體的認(rèn)可，執(zhí)行起來舉步維艱。最后，政策受眾的數(shù)量影響政策執(zhí)行，如目標(biāo)群體數(shù)量少，群體明晰，就便于政策執(zhí)行；相反如果目標(biāo)群體龐大，構(gòu)成復(fù)雜，就會(huì)制約政策執(zhí)行，尤其是目標(biāo)群體認(rèn)同低的政策執(zhí)行起來就更為困難。

三、少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行的發(fā)展方向

1.注重民族文化氛圍營(yíng)造，創(chuàng)設(shè)良好的政策運(yùn)行環(huán)境。少數(shù)民族文化是少數(shù)民族通過長(zhǎng)期的實(shí)踐生活而積淀形成的少數(shù)民族社會(huì)意識(shí)形態(tài)、行為方式等方面的真實(shí)反映，包括精神文化、物質(zhì)文化、行為文化以及言語文化的各個(gè)層面，具有復(fù)雜性和特殊性，它對(duì)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行過程中的環(huán)境、認(rèn)知、執(zhí)行效果等均有著重要影響。挖掘少數(shù)民族文化阻礙公共政策執(zhí)行的要素，對(duì)分析少數(shù)民族文化導(dǎo)致的公共政策失靈，尋找減少少數(shù)民族文化阻礙政策執(zhí)行力度的途徑，充分認(rèn)識(shí)到少數(shù)民族文化，明確少數(shù)民族文化對(duì)少數(shù)民族群眾的指導(dǎo)作用，注重少數(shù)民族特殊的生活環(huán)境與生活習(xí)慣，將其融入到政策執(zhí)行中才能更好的在民族地區(qū)有效地執(zhí)行公共政策。

2.科學(xué)制定政策方案，奠定政策執(zhí)行基礎(chǔ)。由于歷史原因，各民族的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡產(chǎn)生了復(fù)雜多樣的利益需求，應(yīng)該因地制宜地制定有針對(duì)性、有層次的公共政策和相配套措施，提升民族自治地方公共政策執(zhí)行者的執(zhí)行素質(zhì)和能力，把尊重群眾文化意愿、實(shí)現(xiàn)群眾利益、維護(hù)群眾權(quán)利作為根本前提，要尊重少數(shù)民族習(xí)慣，充分理解民族同胞情感，為民族地區(qū)創(chuàng)造精神愉快、社會(huì)和諧的人文環(huán)境。其次，保證政策執(zhí)行與執(zhí)行程序的合法化保證、規(guī)范化操作、民主化選擇，還需要民族地區(qū)公共政策執(zhí)行者在日常工作中時(shí)刻關(guān)注民生需要，注重下屬和整個(gè)組織的實(shí)際執(zhí)行能力，并自覺遵守和約束公共政策執(zhí)行行為，制定嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度，通過物質(zhì)和精神上的激勵(lì)，褒獎(jiǎng)良好執(zhí)行力的行為，懲處執(zhí)行偏差的做法，贏取公共政策目標(biāo)群體的認(rèn)同感。最后，提升民族自治地方公共政策執(zhí)行者的執(zhí)行能力，主要涉及民族自治地方公共政策執(zhí)行者的決策素質(zhì)和能力、公共政策理解能力、公共政策執(zhí)行創(chuàng)新能力以及公共政策貫徹執(zhí)行能力等，以其素質(zhì)和能力的提升來提高民族自治地方公共政策有效執(zhí)行程度，贏得公民的信任和支持。

3.推動(dòng)公眾參與，提升受眾的政策認(rèn)同度。各個(gè)少數(shù)民族地區(qū)都有各自的信仰、風(fēng)俗習(xí)慣、文化價(jià)值觀念，要使公共政策被當(dāng)?shù)鼐用窠邮?，自覺執(zhí)行公共政策并使民族文化成為政策系統(tǒng)的推進(jìn)劑就需要在制定的過程中廣泛接受當(dāng)?shù)毓娊ㄗh，考慮公眾參與動(dòng)機(jī)與愿望，提升對(duì)政策的認(rèn)同度。通過公眾參與使得當(dāng)?shù)毓癯浞直磉_(dá)意見和建議，政策執(zhí)行人員也對(duì)政策問題進(jìn)行了解和總結(jié)，在一種良好溝通下制定科學(xué)合理的公共政策，如培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)公民的民主政治行為能力，提高其參與公共政策的技能，增強(qiáng)公眾參與公共政策過程的實(shí)際能力，使得公民通過公眾參與保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益，會(huì)為公民的政策參與提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和智力支持，擴(kuò)大公眾參與的物質(zhì)基礎(chǔ)，提升公民對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)同度。

4.合理統(tǒng)籌政策資源，為政策執(zhí)行提供人才保障。在政策執(zhí)行的過程中，人力、物力、信息、財(cái)力資源均是不可或缺的，在民族地區(qū)因其政策實(shí)行的特殊性和復(fù)雜性，需要發(fā)揮政策資源的個(gè)體作用和整體效應(yīng)，合理統(tǒng)籌政策資源推動(dòng)民族地區(qū)政策順利實(shí)施。要重視政策執(zhí)行者隊(duì)伍建設(shè)，為政策執(zhí)行奠定組織保障，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行人員的培訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，更新政策觀念，提高政策素養(yǎng)，培養(yǎng)政策執(zhí)行者的政策認(rèn)同并逐漸內(nèi)化為自覺的行動(dòng)。如少數(shù)民族地區(qū)施行的少數(shù)民族骨干計(jì)劃，培養(yǎng)少數(shù)民族黨政干部和各類專業(yè)人才來緩解、扭轉(zhuǎn)民族地區(qū)少數(shù)民族高層次人才匱乏的狀況。另外，改變民族地區(qū)公共政策執(zhí)行的自然條件和社會(huì)條件，加強(qiáng)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如推進(jìn)扶貧開發(fā)、利用銀行貸款、通過技術(shù)培訓(xùn)提高民族地區(qū)公眾的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)能力，加大民間資本的投融資力度，共同促進(jìn)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善。

總之，不同民族在發(fā)展過程中形成了特點(diǎn)各異的傳統(tǒng)文化，這與國家公共政策出現(xiàn)沖突是正常的，我們應(yīng)努力避免矛盾激化，并盡可能地發(fā)掘雙方相互調(diào)適的途徑與方法，明確少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行中的影響因素，推動(dòng)民族地區(qū)公共政策的有效執(zhí)行。

作者：買馨葶單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院